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一、基本情況

2016年12月，國家發(fā)展改革委報請中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過《大熊貓國家公園體制試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)《試點方案》，全面啟動大熊貓國家公園體制試點工作。2017年12月，原國家林業(yè)局會同四川、陜西、甘肅三省印發(fā)《大熊貓國家公園體制試點實施方案》，進一步明確了試點目標要求和任務分工。

大熊貓國家公園體制試點區(qū)域地跨四川、陜西、甘肅三省，縱橫岷山、邛崍山、大小相嶺和秦嶺山系，是我國重要生態(tài)安全屏障的關鍵區(qū)域。試點區(qū)總面積27134平方公里，分布在12個市（州）30個縣（市、區(qū)）152個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試點區(qū)常住人口12.08萬人。核心保護區(qū)面積20140平方公里，占總面積的74.22%，一般控制區(qū)面積6994平方公里，占25.78%。試點區(qū)內共有各類自然保護地82個，占試點區(qū)總面積的78.67%。試點區(qū)大熊貓棲息地面積18056平方公里，占全國大熊貓棲息地總面積的70.08%，有野生大熊貓1631只，占全國野生大熊貓種群數量的87.50%。試點區(qū)生物多樣性豐富，分布著8000多種野生動植物，其中國家Ⅰ級保護野生動物22種、重點保護野生動物116種，國家Ⅰ級重點保護野生植物4種、重點保護野生植物35種，是全球生物多樣性保護的熱點地區(qū)之一。（圖片由大熊貓國家公園管理局提供）

二、試點工作進展情況

（一）管理體制。依托國家林草局駐成都專員辦掛牌成立大熊貓國家公園管理局（以下簡稱“熊貓局”）。分別依托四川、陜西、甘肅3省林草局加掛省管理局牌子，以省政府管理為主。三省管理局按行政區(qū)劃設置了14個管理分局，其中四川省管理局下設7個管理分局，陜西省管理局下設5個管理分局，甘肅省管理局下設2個管理分局。制發(fā)了《大熊貓國家公園管理機構職能職責》，明確了各級管理機構的職責分工。制定了《大熊貓國家公園管理機構行政權力清單》（第一批），劃分了公園管理機構與地方政府的權利與責任邊界。開展了大熊貓第四次調查，建成了大熊貓國家公園自然資源基礎數據庫。在甘肅白水江、四川廣元開展了編制自然資源資產負債表試點。

（二）運行機制。國家林草局商四川、陜西、甘肅三省政府成立了大熊貓國家公園體制試點協調工作領導小組，制定了協調工作領導小組職能職責和議事規(guī)則，完善了大熊貓國家公園協調工作領導小組內部管理運行機制。三省分別組建了以分管省長為組長，省直相關部門參加的省大熊貓國家公園體制試點工作領導小組，統(tǒng)籌協調推進省域范圍內的國家公園體制試點工作。熊貓局下發(fā)《關于成立大熊貓國家公園共管理事會的通知》，構建公園管理機構、地方政府、社會參與的協同管理機制。編制完成大熊貓國家公園管理、重大事項報告、自然資源、特許經營、規(guī)劃管理、接受社會捐贈、宣傳等制度。

（三）生態(tài)保護。印發(fā)《大熊貓國家公園總體規(guī)劃（試行）》，編制了《大熊貓國家公園生態(tài)保護專項規(guī)劃》等6個專項規(guī)劃和《大熊貓國家公園監(jiān)測評估指標體系》等。持續(xù)實施天然林保護、公益林管護、退耕還林、棲息地修復、生態(tài)廊道建設、低質低效林改造、水土保持、中小河流治理等生態(tài)建設工程。熊貓局開展大熊貓國家公園集體所有自然資源合作保護工作，制定了大熊貓國家公園自然資源資產管理辦法、全民所有自然資源有償使用制度、非全民所有自然資源管理制度等制度。制定了大熊貓國家公園確界定標技術規(guī)程和確界定標管理辦法，完成了洪雅、安州兩縣大熊貓國家公園確界定標的試點工作。三省分別開展了移民搬遷安置。熊貓局與四川省高院、四川省檢察院建立了執(zhí)法協作機制，掛牌成立了大熊貓國家公園法庭，加強行政執(zhí)法與刑事司法的有機銜接，相繼開展多輪大范圍的專項執(zhí)法行動。

（四）社區(qū)發(fā)展。編制《大熊貓國家公園社區(qū)建設典型案例匯編》《大熊貓國家公園社區(qū)發(fā)展指南》，總結和探索了社區(qū)發(fā)展機制，有力地推動了社區(qū)建設。大力發(fā)展生態(tài)體驗、生態(tài)旅游、休閑度假、生態(tài)康養(yǎng)等產業(yè)，推動大熊貓國家公園產業(yè)轉型發(fā)展，首批命名了6個自然教育基地和4個生態(tài)體驗小區(qū)。三省管理局分別制定了《原生態(tài)產品認定管理辦法》，鼓勵和支持大熊貓國家公園社區(qū)走自然資源低消耗、高品質、無污染的綠色農業(yè)發(fā)展道路。整合設立生態(tài)管護公益崗位，共設立了生態(tài)公益崗位約3萬個，為當地社區(qū)居民提供了大量的就業(yè)機會。

（五）試點保障。試點以來，中央及省級財政通過各類生態(tài)保護修復項目向試點區(qū)累計投入資金約47億元。制定《大熊貓國家公園接受社會捐贈管理辦法》，加強了與社會公益組織的聯系合作，積極爭取社會各界支持。整合各類資源吸納社會資本和金融資本支持大熊貓國家公園建設和功能完善，協議引進社會資本投資500億元以上。三省管理局制定了《整合各級各類財政資金支持大熊貓國家公園建設方案》。成立大熊貓國家公園規(guī)劃委員會，建立了專家委員會和專家?guī)?，為大熊貓國家公園建設管理提供技術支持、政策咨詢、決策建議。

（六）宣傳推廣。熊貓局與新華社、央視等主流媒體簽訂合作協議，制作完成《走進大熊貓國家公園》采訪紀錄片，設計Logo標識并開展著作權登記和注冊商標保護，開通官方網站和微信公眾號，創(chuàng)辦《熊貓之舟》期刊。四川省創(chuàng)辦了《四川大熊貓國家公園》期刊，陜西省創(chuàng)辦了《陜西大熊貓國家公園》期刊。試點區(qū)舉辦大熊貓國際旅游文化節(jié)、紀念大熊貓科學發(fā)現150周年紀念活動、“大熊貓守護者”征文大賽等。研究制定大熊貓國家公園自然教育指導意見。

三、特色創(chuàng)新

（一）積極探索調動地方政府積極性的方式和途徑。熊貓局以問題為導向，以“五個一”工作舉措入手，取得了較好效果。樹牢一個理念。在保護優(yōu)先的前提下，樹牢共建共管共享理念，把公園管理機構與地方政府建成利益共同體，推動形成保護共同體。明確一個定位。明確公園管理機構職責定位，堅持資源管理、空間管制、生態(tài)保護修復等由公園管理機構主導，地方政府協助；園區(qū)內產業(yè)發(fā)展、社區(qū)建設由地方政府主導，公園管理機構配合的基本原則，編制了大熊貓國家公園管理辦法和行政權力清單。創(chuàng)新一個機制。創(chuàng)新管理機制，以分局為單位組建大熊貓國家公園共管理事會試點，吸收地方黨政領導、人大代表、政協委員、社區(qū)代表及利益相關方代表參加，審議審定、監(jiān)督評價、協商協調該區(qū)域建設管理中的重大事項，保障地方政府和利益相關方的知情權、參與權、監(jiān)督權和有關事項的決策權，構建共建共管共享的體制保障。搭建一個載體。圍繞園地共同利益搭建聯結載體，把建設入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)作為體制試點工作的重點之一，通過規(guī)劃引領發(fā)展生態(tài)旅游、自然教育等綠色生態(tài)產業(yè)，改善基礎設施，助推地方經濟發(fā)展，完善公園功能。打造一個平臺。以園地合作先行示范區(qū)建設為平臺，加強與雅安市政府的戰(zhàn)略合作試點，支持雅安依托大熊貓國家公園建設實現轉型發(fā)展，最大限度調動地方政府支持公園建設的積極性。

（二）著力破解集體所有自然資源管理的難題。大熊貓國家公園試點區(qū)集體土地7756平方公里，占總面積的28.59%。國家公園的管控措施一定程度上限制了農民和村集體生產經營自主權，是公園管理面臨的一大難題。大熊貓國家公園從三個方面入手探索，取得了階段性進展。一是與集體組織合作，大力推進合作保護，充分利用生態(tài)公益崗位和特許經營優(yōu)先權，鼓勵集體經濟組織與公園管理機構簽訂管護協議，合作保護面積超過50%。二是與原住居民合作，鼓勵原住民利用自有生產生活設施發(fā)展餐飲、住宿、生態(tài)采摘等特許經營活動，免收特許經營費，調動其保護資源和生態(tài)的積極性。三是與集體經濟組織合作，通過集體資產入股，探索集體資產參與公園建設并分享利益的模式。