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構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)

——黨的十八大以來林草工作成就綜述之三

自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出一系列重大戰(zhàn)略部署，采取一系列重大舉措，推進(jìn)建立國家公園體制，加快建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，切實(shí)加大自然生態(tài)保護(hù)力度。十年來，國家公園體制試點(diǎn)任務(wù)圓滿完成，國家公園建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，自然保護(hù)地管理體制和建設(shè)發(fā)展機(jī)制逐步完善，重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、自然遺產(chǎn)和生物多樣性逐步得到系統(tǒng)性保護(hù)，生態(tài)安全保障和生態(tài)產(chǎn)品供給能力不斷提高，人與自然和諧共生的美麗中國畫卷徐徐鋪展。

三江源藏野驢 劉璐攝

一、推進(jìn)體制試點(diǎn)和布局設(shè)立，國家公園建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性突破

建立國家公園體制是生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動國家公園工作，先后作出一系列重要指示批示，審定一批國家公園體制試點(diǎn)方案，多次赴國家公園考察指導(dǎo)，為推進(jìn)國家公園建設(shè)提供了遵循、指明了方向。自黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制以來，黨中央、國務(wù)院先后印發(fā)實(shí)施一系列國家公園重要文件，各地區(qū)各部門大膽創(chuàng)新、不斷探索，推進(jìn)建立中國特色國家公園體制取得了重大進(jìn)展。

國家公園體制試點(diǎn)任務(wù)順利完成。2015年以來，陸續(xù)啟動三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、香格里拉普達(dá)措、錢江源和南山等10個國家公園體制試點(diǎn)，在建立管理體制、探索運(yùn)行機(jī)制、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)、推動社區(qū)融合發(fā)展、凝聚國家公園共識等方面取得明顯成效。扎實(shí)推進(jìn)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)、小水電、永久基本農(nóng)田、人工商品林分類處置，穩(wěn)妥開展生態(tài)移民搬遷，探索自然資源統(tǒng)一確權(quán)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和資源管護(hù)，基本形成國家公園制度體系和管理體制，為全面建設(shè)國家公園奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三江源國家公園保護(hù)冰川雪山、草原濕地等高原生態(tài)系統(tǒng)，草原綜合植被蓋度超過60%，較2015年提高近5個百分點(diǎn)，濕地植被蓋度穩(wěn)定在66%左右，藏羚羊、藏原羚、藏野驢分別達(dá)到7萬、6萬、3.6萬頭（只）。東北虎豹國家公園內(nèi)野生東北虎、東北豹數(shù)量由試點(diǎn)之初的27只和42只分別增長至50只和60只，國家公園“照亮”虎豹回鄉(xiāng)之路，虎嘯山林、豹走青川的景象頻頻出現(xiàn)。

第一批國家公園正式設(shè)立。2021年10月12日，習(xí)近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上宣布，我國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。國務(wù)院批準(zhǔn)5個國家公園設(shè)立方案，范圍涉及青海、四川、吉林、海南、福建等10個省份，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點(diǎn)保護(hù)野生動植物種類。第一批國家公園的設(shè)立，標(biāo)志著國家公園這項(xiàng)重大制度創(chuàng)新落地生根，國家公園建設(shè)邁入新階段。按照國務(wù)院批復(fù)的設(shè)立方案，全力推進(jìn)5個國家公園的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、總體規(guī)劃編制、勘界立標(biāo)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、監(jiān)測監(jiān)管、歷史遺留問題解決等重點(diǎn)工作，與相關(guān)?。▍^(qū)）建立局省聯(lián)席會議協(xié)調(diào)推進(jìn)工作機(jī)制，制定工作臺賬，落實(shí)包片責(zé)任，共同推進(jìn)國家公園建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)，協(xié)調(diào)解決重大問題。

全世界最大的國家公園體系加快構(gòu)建。2018年以來，組織專家團(tuán)隊(duì)充分調(diào)研論證評估、廣泛征求意見、反復(fù)修改完善，編制形成《國家公園空間布局方案》，科學(xué)規(guī)劃了國家公園總體發(fā)展布局，明確了國家公園創(chuàng)建設(shè)立工作流程、主要建設(shè)任務(wù)和實(shí)施保障措施。按照方案，將推動建設(shè)全世界最大的國家公園體系，在全國布局建設(shè)一批國家公園，逐步把我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然遺產(chǎn)最精華、自然景觀最獨(dú)特、生物多樣性最富集的區(qū)域納入國家公園體系嚴(yán)格保護(hù)起來，守護(hù)好我國最美國土。目前，原國家公園體制試點(diǎn)區(qū)和黃河口、秦嶺、南嶺、羌塘、卡拉麥里等12個國家公園候選區(qū)正在積極開展創(chuàng)建工作。

二、推進(jìn)功能優(yōu)化和體系重構(gòu)，以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系初步形成

經(jīng)過多年努力，我國建立了數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各類自然保護(hù)地，但也存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題。習(xí)近平總書記指出，要創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。林草系統(tǒng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，通過建立法規(guī)制度政策，創(chuàng)新管理體制機(jī)制，初步形成了分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

加強(qiáng)謀劃設(shè)計(jì)，逐步建立制度體系。中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對建立國家公園體制、完善國家公園制度提出了明確要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，以及東北虎豹、大熊貓、祁連山等國家公園體制試點(diǎn)方案，明確了國家公園的理念內(nèi)涵、基本原則和制度安排，構(gòu)建了國家公園制度體系的“四梁八柱”。林草系統(tǒng)積極推進(jìn)國家公園法、自然保護(hù)地法立法和自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例修訂，印發(fā)了國家公園管理暫行辦法。有關(guān)省先后頒布了三江源、海南熱帶雨林、武夷山國家公園條例，東北虎豹、大熊貓、祁連山、錢江源、南山等國家公園分別制定了管理辦法，豐富了國家公園制度體系。

開展整合優(yōu)化，加快構(gòu)建自然保護(hù)地體系。針對自然保護(hù)地多頭管理、交叉重疊和碎片化孤島化等問題，2020年2月正式啟動全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組、專家組和工作專班，建立部際聯(lián)合審查和反饋工作機(jī)制。在組織開展自然保護(hù)地調(diào)查與評估、歷史遺留問題與矛盾沖突調(diào)處的基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)劃、資源分類的限制，整合交叉重疊的自然保護(hù)地，歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地，實(shí)行重組定位、統(tǒng)一設(shè)置、分級管理，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的目標(biāo)。完成了全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案總結(jié)報告、矢量數(shù)據(jù)成果，通過“四上四下”修改完善，形成了《全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化方案》。經(jīng)整合優(yōu)化后，歷史遺留問題和矛盾沖突將得到有效解決，自然保護(hù)地布局更加合理，全國各類自然保護(hù)地面積約占陸域國土面積的17%以上，初步形成了以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。四川、甘肅、陜西等地打破行政區(qū)劃界限，整合原屬于不同部門、不同層級管理的73個自然保護(hù)地，增強(qiáng)了大熊貓國家公園內(nèi)13個局域種群的連通性，促進(jìn)了不同種群之間的基因交流。海南在整合優(yōu)化工作中，創(chuàng)新生態(tài)搬遷土地置換方式，以生態(tài)搬遷村莊高峰村的7600畝集體土地與海南農(nóng)墾控股白沙農(nóng)場的5480畝國有土地進(jìn)行等價置換，資源保護(hù)和鄉(xiāng)村振興相得益彰。

強(qiáng)化規(guī)范引導(dǎo)，建立健全規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系?！秶夜珗@等自然保護(hù)地建設(shè)和野生動植物保護(hù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》正式印發(fā)，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系規(guī)劃編制完成，海洋自然保護(hù)地、林草系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)“十四五”及中長期規(guī)劃編制工作有序推進(jìn)。發(fā)布了國家公園標(biāo)識，建立了國家級自然保護(hù)地專家評審委員會，成立了國家公園和自然保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，制定了自然保護(hù)地分級分類標(biāo)準(zhǔn)、國家級自然公園評審規(guī)則。國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會發(fā)布了國家公園設(shè)立、規(guī)劃技術(shù)、考核評價、監(jiān)測及自然保護(hù)地勘界立標(biāo)等5項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)。國家林草局與中科院共建國家公園研究院，指導(dǎo)推動地方和高校建立了一批國家公園研究平臺，設(shè)立了海南長臂猿、藏羚羊、東北虎豹、亞洲象、穿山甲等研究中心。在自然保護(hù)地內(nèi)建立生態(tài)系統(tǒng)定位觀測研究站71個、國家長期科研基地10個、生物多樣性長期監(jiān)測基地和試點(diǎn)地51個。東北虎豹國家公園“天空地”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系覆蓋超5000平方公里，已收集近55萬個視頻，基本實(shí)現(xiàn)了“看得見虎豹、管得住人”。三江源、武夷山等國家公園廣泛應(yīng)用大面積通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋的智能化自然資源監(jiān)測評估和管理系統(tǒng)，提高了精準(zhǔn)監(jiān)管和高效執(zhí)法能力，國家公園自然資源監(jiān)測和監(jiān)管進(jìn)入大數(shù)據(jù)和人工智能時代。

三、推進(jìn)原真性完整性保護(hù)，自然生態(tài)保護(hù)成效明顯增強(qiáng)

習(xí)近平總書記指出，中國實(shí)行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。幾年來，在國家公園等自然保護(hù)地建設(shè)中，林草系統(tǒng)始終堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)為民、科學(xué)利用，正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，致力于重構(gòu)人與自然和諧共生的關(guān)系，不僅有為自然騰出空間的退出，更有修復(fù)自然的積極參與。實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，采取分區(qū)管控、差別化保護(hù)措施，精準(zhǔn)施策，把應(yīng)該保護(hù)的地方都保護(hù)起來，做到應(yīng)保盡保。同時，建立多方合作機(jī)制，提高了保護(hù)自然生態(tài)的積極性、協(xié)同性和實(shí)效性。

突出國家公園生態(tài)保護(hù)及重點(diǎn)物種保護(hù)。各國家公園及試點(diǎn)區(qū)、創(chuàng)建區(qū)統(tǒng)籌實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)和珍稀瀕危物種搶救性保護(hù)。通過開展重要棲息地恢復(fù)、受損地廢棄地修復(fù)、建設(shè)生態(tài)廊道、加強(qiáng)保護(hù)管理設(shè)施建設(shè)，園區(qū)內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)和重點(diǎn)物種得到較好保護(hù)。東北虎豹國家公園持續(xù)推進(jìn)中俄跨境保護(hù)合作，暢通虎豹跨境遷徙通道，實(shí)現(xiàn)了野生東北虎、東北豹從跨境游走覓食到境內(nèi)定居繁殖擴(kuò)散的轉(zhuǎn)變，野生東北虎幼崽存活率從試點(diǎn)前的33%提升到50%以上。海南熱帶雨林國家公園打通生態(tài)廊道，解決了自然保護(hù)地破碎化孤島化和人為割裂問題，人工促進(jìn)修復(fù)受損天然林，雨林生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)，近兩年新增3只海南長臂猿，其野外種群數(shù)量從40年前僅存2群7只增加到目前的5群36只。

不斷探索國家公園保護(hù)與發(fā)展模式。將園區(qū)生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧對接，積極支持發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，推動了原住居民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)型，參與保護(hù)的積極性和獲得感明顯增強(qiáng)。設(shè)立生態(tài)管護(hù)員崗位，選聘4.94萬原住居民參與國家公園保護(hù)管理。三江源國家公園17211戶牧民實(shí)現(xiàn)“一戶一崗”全覆蓋，戶均每年獲得工資性收入2.16萬元。東北虎豹國家公園啟動實(shí)施黃牛集中養(yǎng)殖、黑木耳提質(zhì)增效、示范村屯建設(shè)、替代生計(jì)培訓(xùn)等一批民生項(xiàng)目，實(shí)行發(fā)放政府性補(bǔ)償資金和引入商業(yè)保險“雙保險”，開通快速理賠通道，實(shí)現(xiàn)全域野生動物致害補(bǔ)償100%賠付。海南熱帶雨林國家公園扶持發(fā)展食用菌、茶葉等替代產(chǎn)業(yè)。武夷山國家公園鼓勵引導(dǎo)茶農(nóng)開展生態(tài)茶園改造，建設(shè)混交茶園4050畝，促進(jìn)茶農(nóng)持續(xù)穩(wěn)定增收。

積極開展自然保護(hù)地執(zhí)法及專項(xiàng)檢查整治。各地不斷探索國家公園內(nèi)自然資源統(tǒng)一執(zhí)法形式，加大資源管護(hù)力度。青海省在公安機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上，成立了國家公園警察總隊(duì)，統(tǒng)一履行國家公園范圍內(nèi)自然資源和生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。福建省增設(shè)“國家公園監(jiān)管”執(zhí)法類別，授權(quán)武夷山國家公園管理機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法主體資格。海南省發(fā)布省政府令，授權(quán)省森林公安局及所屬機(jī)構(gòu)履行42項(xiàng)國家公園行政執(zhí)法職能。設(shè)立四川大熊貓國家公園生態(tài)法庭及武夷山國家公園法庭，創(chuàng)新生態(tài)司法方法，保駕護(hù)航國家公園。同時，各地積極創(chuàng)新自然保護(hù)地監(jiān)管模式和平臺，及時發(fā)現(xiàn)、認(rèn)真整改并嚴(yán)肅查處違法違規(guī)問題。定期開展自然保護(hù)地人類活動遙感監(jiān)測，監(jiān)測范圍擴(kuò)大到所有的國家級自然保護(hù)地。相關(guān)部門聯(lián)合開展“綠盾”“綠劍”等專項(xiàng)行動，強(qiáng)化自然保護(hù)地監(jiān)督檢查，銷號辦結(jié)2015年以來“綠劍”行動重點(diǎn)督辦問題，完成了國家級自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)檢查問題的整改。對內(nèi)蒙古圖牧吉、安徽揚(yáng)子鱷、新疆卡拉麥里山等自然保護(hù)區(qū)存在的問題，持續(xù)開展核查和督促整改。

四、推進(jìn)宣傳教育和合作交流，國家公園理念和自然保護(hù)成就廣泛傳播

我國國家公園建設(shè)始終堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性理念，在嚴(yán)格保護(hù)自然生態(tài)的同時，加強(qiáng)自然教育，推進(jìn)共建共享，形成了獨(dú)特的國家公園文化，國家公園成為傳播習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要陣地。組織開展國家公園和自然保護(hù)地知識科普、政策解讀和宣傳活動，推出系列報道、紀(jì)錄片、短視頻、公益廣告、畫冊，國家公園理念和共識逐漸深入人心。央視推出《秘境之眼》欄目，播放自然保護(hù)區(qū)自動攝像機(jī)抓拍的野生動物自然生活場景，累計(jì)播出1100余期，84.8億人次觀看，實(shí)現(xiàn)了人與野生動物“不被打擾的相逢”。成立國家公園研究院、國家公園生態(tài)學(xué)校，建立自然教育和科普展示平臺，強(qiáng)化國家公園科研、教育和游憩等功能，促進(jìn)了國家公園理論研究、研討交流和自然教育宣傳。

廣泛開展國際交流合作。成功舉辦第一屆中國自然保護(hù)國際論壇、首屆國家公園論壇，籌辦了生物多樣性公約第15次締約方大會和第44屆世界遺產(chǎn)大會，形成《深圳共識》《西寧共識》《福州宣言》，向世界講述中國自然保護(hù)的最新實(shí)踐，提供生態(tài)治理的中國方案。東北虎豹國家公園與俄羅斯豹地國家公園、大熊貓國家公園與加拿大賈斯珀國家公園和麋鹿島國家公園建立結(jié)對合作關(guān)系。積極申報世界遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園、世界人與生物圈保護(hù)區(qū)，2018年以來我國新增2項(xiàng)世界自然遺產(chǎn)、6處世界地質(zhì)公園，總數(shù)分別達(dá)到14個和41個，均居世界第一，34個國家級自然保護(hù)區(qū)加入人與生物圈網(wǎng)絡(luò)。

建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是一項(xiàng)偉大事業(yè)，也是一項(xiàng)全新工作，任重而道遠(yuǎn)。進(jìn)入新發(fā)展階段，要進(jìn)一步創(chuàng)新思路，強(qiáng)化措施，不斷提高建設(shè)管理水平，切實(shí)保護(hù)好最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，努力打造生態(tài)文明新標(biāo)桿和美麗中國新名片。