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建議背景：

建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2021年10月12日，國(guó)家主席習(xí)近平在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)發(fā)表主旨講話時(shí)指出：中國(guó)正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋近30％的陸域國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類，這也標(biāo)志著國(guó)家公園建設(shè)的重心試點(diǎn)已經(jīng)從體制試點(diǎn)向全面深化各項(xiàng)工作、著力提升國(guó)民認(rèn)同感轉(zhuǎn)移。

堅(jiān)持全民公益性是國(guó)家公園的三大理念之一，今年兩會(huì)期間，卓爾控股有限公司董事長(zhǎng)，桃花源基金會(huì)理事，全國(guó)人大代表閻志向全國(guó)人大提交了《全面提升國(guó)家公園全民公益性的建議》。建議在生態(tài)保護(hù)第一的前提下，推動(dòng)構(gòu)建國(guó)家公園共建共治共享體系，融合全社會(huì)力量，增強(qiáng)國(guó)家公園惠及全民的公益屬性，使其成為提升國(guó)民幸福感和自豪感的國(guó)家名片，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家公園未來一個(gè)階段的工作重點(diǎn)。

建議原文：

全面提升國(guó)家公園全民公益性的建議

全國(guó)人大代表

卓爾控股有限公司董事長(zhǎng)，桃花源基金會(huì)理事閻志

我國(guó)國(guó)家公園已經(jīng)正式進(jìn)入建設(shè)階段。鞏固體制建設(shè)成效，在夯實(shí)保護(hù)成效的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升全民公益性，著力推進(jìn)改革成果向全民福祉轉(zhuǎn)化，是落實(shí)國(guó)家公園理念、實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)在要求，更是以國(guó)家公園為載體堅(jiān)定國(guó)民文化自信、提升民族榮譽(yù)感的必由之路。

我國(guó)已經(jīng)在發(fā)揮國(guó)家公園全民公益性等方面開展了卓有成效的探索，但對(duì)標(biāo)國(guó)家公園理念和長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)目標(biāo)，依然存在不少問題和挑戰(zhàn)。推動(dòng)構(gòu)建共建共治共享體系，增強(qiáng)國(guó)家公園惠及全民的公益屬性，使其成為提升國(guó)民幸福感和自豪感的國(guó)家名片，應(yīng)當(dāng)成為未來一個(gè)階段的工作重點(diǎn)。

一、國(guó)家公園全民公益性理念落地的問題與挑戰(zhàn)

國(guó)家公園建設(shè)是以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)的綜合性改革工作，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段依然存在國(guó)民認(rèn)同度不高、地方積極性不足、全民公益性沒有充分發(fā)揮等問題。

（一）全民公益性服務(wù)功能未充分發(fā)揮，國(guó)家公園的國(guó)民認(rèn)同度有待提升。國(guó)家公園具有為國(guó)民提供作為國(guó)家福利的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的職能。目前，自然教育事業(yè)已經(jīng)從不同自然區(qū)域逐步擴(kuò)展到國(guó)家公園，但受眾較為狹隘，且國(guó)家公園所承載的國(guó)家精神在自然教育中體現(xiàn)不足。作為國(guó)民對(duì)國(guó)家公園最為期待的社會(huì)功能，生態(tài)體驗(yàn)的公眾開放程度、體驗(yàn)方式等尚不明確，相關(guān)探索實(shí)踐不足，國(guó)民可以享受的國(guó)家公園內(nèi)的審美和休閑機(jī)會(huì)極為有限。絕大部分國(guó)民對(duì)于中國(guó)國(guó)家公園的概念近乎陌生，國(guó)家公園的國(guó)民認(rèn)同感和接受度與目標(biāo)存在差距。

（二）當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生計(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展渠道有限，民生福祉的保障體系不夠健全。本地居民的福祉關(guān)乎國(guó)家公園民族凝聚力和全民公益性理念的落實(shí)成效。目前，對(duì)于國(guó)家公園“最嚴(yán)格保護(hù)”的認(rèn)知未完全統(tǒng)一，一些國(guó)家公園社區(qū)居民的生計(jì)面臨較大挑戰(zhàn)，而生態(tài)補(bǔ)償力度未能完全彌補(bǔ)損失，替代生計(jì)的合法合規(guī)渠道尚不明確。在民生保障體系不夠健全的情況下，國(guó)家公園社區(qū)發(fā)展的活力不足，社區(qū)表達(dá)意愿和體現(xiàn)話語權(quán)的渠道不夠暢通，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于國(guó)家公園的榮譽(yù)感和自豪感有待提升，國(guó)家公園的群眾根基有待夯實(shí)。

（三）社會(huì)資本投入動(dòng)力不足，社會(huì)公共服務(wù)缺乏多元化投融資機(jī)制保障。盡管有社會(huì)力量的不同程度參與，國(guó)家公園的投融資機(jī)制依然比較單一，長(zhǎng)效性不足。在《國(guó)家公園法》尚未出臺(tái)的情況下，國(guó)家公園社會(huì)資本投入的渠道和方式、特許經(jīng)營(yíng)的資質(zhì)和運(yùn)營(yíng)要求等尚不明了，除三江源等極少數(shù)國(guó)家公園開展了特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)以外，國(guó)家公園帶動(dòng)的生態(tài)兼容新產(chǎn)業(yè)和綠色可持續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成穩(wěn)定業(yè)態(tài)。因缺乏明確的政策和投資預(yù)期，社會(huì)性投融資的動(dòng)力不足，國(guó)家公園的社會(huì)公共服務(wù)仍缺乏多元化資金機(jī)制的保障。

二、以共建共治共享體系建設(shè)增強(qiáng)國(guó)家公園全民公益性的建議。

隨著第一批國(guó)家公園的正式公布，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)重心已經(jīng)從體制試點(diǎn)向全面深化各項(xiàng)工作、著力提升國(guó)民認(rèn)同感轉(zhuǎn)移。建議繼續(xù)對(duì)標(biāo)《建立國(guó)家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等文件要求，在生態(tài)保護(hù)第一的前提下，通過共建共治共享體系建設(shè)，融合全社會(huì)力量，全面發(fā)揮國(guó)家公園全民公益性，使國(guó)家公園真正成為綜合效益突出、國(guó)民自信自豪、國(guó)內(nèi)國(guó)際影響力顯著的國(guó)家名片。

（一）堅(jiān)持“小步慢走”和“無悔原則”，持續(xù)貫徹成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)的準(zhǔn)入機(jī)制和嚴(yán)格科學(xué)論證的管理模式。國(guó)家公園建設(shè)是以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)的綜合性改革工作，要堅(jiān)持國(guó)家公園的國(guó)家代表性和全民公益性不動(dòng)搖。建議持續(xù)貫徹體制試點(diǎn)期間探索形成的行之有效的建設(shè)模式，堅(jiān)持并嚴(yán)格執(zhí)行先試點(diǎn)后設(shè)立、成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)的設(shè)立程序，以“小步慢走”的謹(jǐn)慎態(tài)度保障國(guó)家公園的高質(zhì)量建設(shè)與發(fā)展。要?jiǎng)?wù)必要慎重對(duì)待國(guó)家公園運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的評(píng)估和審核工作，探索建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)咨詢和循證決策機(jī)制，對(duì)于以發(fā)揮國(guó)家公園多重服務(wù)功能為目的的實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的開發(fā)活動(dòng)，要充分論證其底線和上限，以“無悔原則”推進(jìn)國(guó)家公園的原真性和完整性保護(hù)。要堅(jiān)決避免未經(jīng)試點(diǎn)急于設(shè)立、未經(jīng)科學(xué)論證利用資源等運(yùn)動(dòng)式、功利性的建設(shè)與管理模式。

（二）注重國(guó)家公園社區(qū)的福祉保障，提升以社區(qū)為基礎(chǔ)的國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品供給，促進(jìn)國(guó)家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。建議國(guó)家公園建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密融合，以政策扶持、資金支持、技能培訓(xùn)等多種方式推動(dòng)國(guó)家公園社區(qū)生計(jì)綠色轉(zhuǎn)型、發(fā)展發(fā)揮國(guó)家公園優(yōu)勢(shì)的綠色新興產(chǎn)業(yè)。要充分發(fā)揮公益組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、研究和咨詢單位等機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能，探索并推進(jìn)國(guó)家公園品牌等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，提升社區(qū)層面國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品供給的質(zhì)量和數(shù)量。要重視培養(yǎng)國(guó)家公園社區(qū)新型產(chǎn)業(yè)帶頭人，發(fā)揮社區(qū)導(dǎo)賞員、生態(tài)管護(hù)員等連接國(guó)家公園和社區(qū)的紐帶作用，以政府采購、能力建設(shè)等形式逐步引導(dǎo)生態(tài)體驗(yàn)接待、本土文化和自然知識(shí)解說、高附加值綠色產(chǎn)品供給等成為國(guó)家公園社區(qū)生計(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的新模式和新路徑，使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)成為國(guó)家公園建設(shè)的主要受益主體。

（三）推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)，平衡生態(tài)保護(hù)要求和社會(huì)投融資積極性，提高國(guó)家公園公共服務(wù)質(zhì)量和水平。建議由國(guó)家公園管理局牽頭，緊密對(duì)接《國(guó)家公園法》，加快出臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，以生態(tài)保護(hù)職責(zé)、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)水平等要求為前置條件細(xì)化制定國(guó)家公園各主要產(chǎn)業(yè)的社會(huì)資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制，將同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)激勵(lì)和懲戒機(jī)制，提升社會(huì)投融資的動(dòng)力與成效。對(duì)于已經(jīng)開展國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的地區(qū)，要全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分融入特許經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)制度規(guī)范。各國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)要因地制宜、審慎研究，提出詳細(xì)的鼓勵(lì)、準(zhǔn)入和禁止行為清單，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)。各級(jí)管理部門要聯(lián)合科研單位、公益組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織投融資機(jī)構(gòu)的知識(shí)和能力培訓(xùn)，細(xì)化深入解讀國(guó)家公園理念和要求，提高經(jīng)營(yíng)企業(yè)公共服務(wù)供給的質(zhì)量和公益性保障。

（四）發(fā)揮公益組織作用，加大以全民公益性為導(dǎo)向的社會(huì)公共服務(wù)供給，推動(dòng)國(guó)家公園成為國(guó)民共建共治共享的福地。國(guó)家公園要打破自然保護(hù)地國(guó)民認(rèn)同感不足的困局，關(guān)鍵在于加大全民公益性導(dǎo)向的公共服務(wù)供給。公益機(jī)構(gòu)通常具有公益性、專業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢(shì)。建議在《國(guó)家公園法》中充分融入國(guó)家公園多元化、高品質(zhì)公共服務(wù)供給的組織機(jī)構(gòu)保障、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來源、資金使用規(guī)范等要求，明確公益機(jī)構(gòu)參與國(guó)家公園科學(xué)研究、協(xié)議保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)供給、第三方評(píng)估等方面工作的形式和途徑，增強(qiáng)國(guó)家公園全民公益性理念落地的社會(huì)保障。要特別注重研究制定多方參與體系下國(guó)家公園共建共治共享的制度保障和治理體系框架，確保國(guó)家公園真正成為融合各方、惠及國(guó)民的福地和彰顯國(guó)家形象的名片。

拍攝：桃花源老河溝保護(hù)地巡護(hù)員 寇雅馳

1 建議解讀：

一．國(guó)家公園設(shè)立和管理堅(jiān)持“小步慢走”和 “無悔原則”。

中國(guó)第一個(gè)社會(huì)公益型保護(hù)地：大熊貓國(guó)家公園老河溝保護(hù)地，由政府監(jiān)督，民間機(jī)構(gòu)管理（拍攝：老河溝巡護(hù)員龔林虎）

2017年國(guó)務(wù)院辦公廳和中央辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》中明確指出國(guó)家公園三個(gè)“堅(jiān)持”的理念。

1. 堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一。建立國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。國(guó)家公園堅(jiān)持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。

大熊貓國(guó)家公園老河溝保護(hù)地拍攝到的熊貓（桃花源版權(quán)圖片）

2. 堅(jiān)持國(guó)家代表性。國(guó)家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨(dú)特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵，國(guó)民認(rèn)同度高。國(guó)家公園以國(guó)家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國(guó)家所有，具有國(guó)家象征，代表國(guó)家形象，彰顯中華文明。

3. 堅(jiān)持全民公益性。國(guó)家公園堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)。鼓勵(lì)公眾參與，調(diào)動(dòng)全民積極性，激發(fā)自然保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)民族自豪感。

拍攝：桃花源老河溝保護(hù)地巡護(hù)員 敬懷云

生態(tài)保護(hù)第一是國(guó)家公園的首要理念，也是開展任何工作的前提和基礎(chǔ)；國(guó)家代表性是國(guó)家公園戰(zhàn)略高度的重要體現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)全民公益性必須以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光堅(jiān)守國(guó)家公園生態(tài)安全的底線、保障生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的實(shí)質(zhì)性成效，也要以彰顯國(guó)家形象的高度對(duì)待國(guó)家公園的統(tǒng)籌部署和公益服務(wù)，避免在缺少科學(xué)論證的前提下急于大量建設(shè)和不可持續(xù)的開發(fā)利用。建議持續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行先試點(diǎn)后設(shè)立、成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)的建設(shè)模式，以“小步慢走”的謹(jǐn)慎態(tài)度保障國(guó)家公園的高質(zhì)量建設(shè)與發(fā)展；對(duì)于以發(fā)揮國(guó)家公園多重服務(wù)功能為目的的實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的開發(fā)活動(dòng)，要充分論證其底線和上限，以“無悔原則”推進(jìn)國(guó)家公園的原真性和完整性保護(hù)。

2 二. 注重國(guó)家公園周邊社區(qū)福祉保障。

國(guó)家公園的周邊社區(qū)世代居住在國(guó)家公園周邊，他們既是國(guó)家公園的守護(hù)者，也應(yīng)該是國(guó)家公園建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的受益人。所以國(guó)家公園的建設(shè)過程中應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的福祉?，F(xiàn)在國(guó)家公園已經(jīng)增設(shè)了生態(tài)公益崗位，為周邊社區(qū)提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。未來國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密融合，推動(dòng)國(guó)家公園周邊社區(qū)生計(jì)綠色轉(zhuǎn)型、發(fā)展以國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品供給為主的綠色新興產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)周邊社區(qū)政策扶持、資金扶持和技能培訓(xùn)，發(fā)揮社區(qū)導(dǎo)賞員、生態(tài)管護(hù)員等連接國(guó)家公園和社區(qū)的紐帶作用，培養(yǎng)國(guó)家公園社區(qū)新型產(chǎn)業(yè)帶頭人，幫助社區(qū)居民建立國(guó)家公園找到生態(tài)友好的發(fā)展途徑。

在這個(gè)過程中，國(guó)家和地方政府應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，給予一定的優(yōu)惠政策與激勵(lì)措施，逐步引導(dǎo)社會(huì)力量關(guān)注和投入國(guó)家公園外圍的社區(qū)可持續(xù)發(fā)展中。

桃花源老河溝保護(hù)地巡護(hù)員在社區(qū)（拍攝：妲妮團(tuán)隊(duì)）

3 三. 國(guó)家公園管理制度先行。

在國(guó)家公園建設(shè)和管理中，法律制度是根本保障。國(guó)家公園在中國(guó)是新生事物，法律和制度的建設(shè)是一個(gè)慎重決策的過程，這是國(guó)家公園長(zhǎng)久發(fā)展的重中之重。國(guó)家目前正在加快推進(jìn)《國(guó)家公園法》和《自然保護(hù)地法》制定，但是國(guó)家公園建設(shè)已經(jīng)蓬勃開展，這中間勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生空白地帶。

在這樣法律制度的空檔期內(nèi)，國(guó)家公園管理者應(yīng)該更加慎重地對(duì)待國(guó)家公園內(nèi)的利用行為，平衡好企業(yè)和地方政府訴求，堅(jiān)決杜絕“先上車后買票”的建設(shè)思路。同時(shí)建議國(guó)家加快《國(guó)家公園法》立法進(jìn)程，推動(dòng)出臺(tái)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)制度規(guī)范，以生態(tài)保護(hù)職責(zé)、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務(wù)水平等要求為前置條件細(xì)化制定詳細(xì)的鼓勵(lì)、準(zhǔn)入和禁止行為清單，國(guó)家公園各主要產(chǎn)業(yè)的社會(huì)資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)激勵(lì)和懲戒機(jī)制，提升社會(huì)投融資的動(dòng)力與成效。

拍攝：桃花源老河溝保護(hù)地巡護(hù)員 唐偉

4 四. 發(fā)揮公益組織作用，加大以全民公益性為導(dǎo)向的社會(huì)公共服務(wù)供給。

公益組織非營(yíng)利的公益特點(diǎn)和國(guó)家公園堅(jiān)持全民公益性有高度的契合，在靈活性、創(chuàng)新性和專業(yè)性方面也具有一定優(yōu)勢(shì)。應(yīng)該為公益組織創(chuàng)造更大的發(fā)揮空間，明確公益組織參與國(guó)家公園科學(xué)研究、生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)供給、第三方評(píng)估等方方面面工作的形式和途徑，通過政策扶持、協(xié)議保護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)等多種方式引導(dǎo)公益組織參與到國(guó)家公園的建設(shè)和管理中。

拍攝：桃花源老河溝保護(hù)地巡護(hù)員 敬懷云

中國(guó)的公益組織經(jīng)過幾十年的發(fā)展，不僅開展了一些創(chuàng)新性試驗(yàn)示范，也逐步開始進(jìn)行復(fù)制和推廣，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力。例如截至2020年公益組織在中國(guó)參與建設(shè)和管理的公益保護(hù)地已經(jīng)達(dá)到51處，面積超過10311平方公里，在公益組織的協(xié)助之下很多社區(qū)保護(hù)地、和社區(qū)的協(xié)議保護(hù)機(jī)制也在穩(wěn)步運(yùn)轉(zhuǎn)。所以公益組織應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家公園提升全民公益性方面一支不可忽視的力量。

中國(guó)的國(guó)家公園已經(jīng)站在新的起點(diǎn)和國(guó)家生態(tài)文明高度上，這既是歷史的機(jī)遇也帶來了新的挑戰(zhàn)。希望通過科學(xué)、審慎的態(tài)度建設(shè)、管理好國(guó)家公園，在整個(gè)人類生態(tài)文明建設(shè)的豐碑上都能刻下第一代中國(guó)國(guó)家公園人的名字。

感謝中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院黃寶榮研究員、魏鈺博士后，大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）中國(guó)項(xiàng)目科學(xué)主任靳彤對(duì)本文的支持！

拍攝：桃花源老河溝保護(hù)地巡護(hù)員 楊志武