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穩(wěn)步推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展

李天滿1, 張旭晨2, 鄭重3, 向可文4,*

1.大熊貓國(guó)家公園四川省管理局, 成都 610000

2.大熊貓國(guó)家公園甘肅省管理局, 蘭州 730030

3.大熊貓國(guó)家公園陜西省管理局, 西安 710000

4.國(guó)家林草局成都專員辦, 成都 610000

檢索信息

李天滿, 張旭晨, 鄭重, 向可文. 穩(wěn)步推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展[J]. 國(guó)家公園(中英文), 2023, 1(2): 126-134.

摘要

大熊貓國(guó)家公園正式設(shè)立以來, 四川、甘肅、陜西三省管理機(jī)構(gòu)按照國(guó)務(wù)院批復(fù)的《大熊貓國(guó)家公園設(shè)立方案》要求, 扎實(shí)推進(jìn)體系建設(shè)、保護(hù)修復(fù)、協(xié)調(diào)發(fā)展、支撐保障等重點(diǎn)任務(wù), 推動(dòng)大熊貓國(guó)家公園建設(shè)取得了階段性成效。通過凝練大熊貓國(guó)家公園的核心價(jià)值, 結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn), 提出了大熊貓國(guó)家公園構(gòu)建保護(hù)管理體系、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)一管理自然資源資產(chǎn)、夯實(shí)保護(hù)管理基礎(chǔ)、改善社區(qū)民生等措施, 推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的思考, 為大熊貓國(guó)家公園及其他國(guó)家公園的建設(shè)提供參考。

大熊貓(Ailuropoda melanoleuca)是我國(guó)獨(dú)有珍稀野生動(dòng)物, 全球生物多樣性保護(hù)旗艦種, 目前僅分布于四川盆地向青藏高原過渡的高山峽谷地帶和秦嶺山系。隨著20多年來生態(tài)保護(hù)力度加大, 野生種群穩(wěn)定增長(zhǎng), 棲息地面積和質(zhì)量顯著增加, 但因受自然隔離和人為干擾等因素的影響, 仍然存在大熊貓種群密度低、棲息地破碎化等問題[1]。該區(qū)域是我國(guó)生態(tài)安全屏障的關(guān)鍵區(qū)域, 也是全球生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū), 自然文化景觀豐富獨(dú)特, 具有全球保護(hù)意義和研究?jī)r(jià)值[2]。

2017年, 國(guó)家啟動(dòng)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn), 四川、甘肅、陜西三省大膽創(chuàng)新、不斷探索, 持續(xù)推進(jìn)完善保護(hù)管理和發(fā)展機(jī)制, 系統(tǒng)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性, 不斷提高生態(tài)安全保障和生態(tài)產(chǎn)品供給能力, 取得階段性成效。2021年正式設(shè)立大熊貓國(guó)家公園, 推動(dòng)大熊貓棲息地完整保護(hù), 具有全球價(jià)值和國(guó)家象征。本文通過總結(jié)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 針對(duì)當(dāng)前面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn), 提出大熊貓國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展路徑, 著力為大熊貓國(guó)家公園及其他國(guó)家公園的建設(shè)提供參考。

1 大熊貓國(guó)家公園核心價(jià)值

大熊貓國(guó)家公園地處青藏高原東緣、四川盆地向青藏高原過渡的岷山、邛崍山、大小相嶺等高山峽谷核心地帶；東起陜西省寧強(qiáng)縣青木川鎮(zhèn)廣坪河、西至四川省石棉縣栗子坪彝族鄉(xiāng)伊牛河南山、南自四川省石棉縣栗子坪彝族鄉(xiāng)麻木滴滴、北到四川省九寨溝縣勿角鎮(zhèn)雙池, 地理坐標(biāo)為東經(jīng)102°11′06″—105°40′00″、北緯28°51′03″—33°12′50″(圖 1)。大熊貓國(guó)家公園總面積21978 km2, 行政區(qū)域涉及3省9個(gè)市(州)23個(gè)縣(市、區(qū))122鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。其中, 四川省域內(nèi)19327 km2, 甘肅省域內(nèi)2553 km2, 陜西省域內(nèi)98 km2。在公園范圍內(nèi), 將維護(hù)大熊貓野生種群正常生存、繁衍、遷移的關(guān)鍵區(qū)域和具有國(guó)家代表性的森林、草原等自然生態(tài)系統(tǒng)劃為核心保護(hù)區(qū), 面積1.48萬km2, 占國(guó)家公園總面積的67%；其余區(qū)域?yàn)橐话憧刂茀^(qū), 占國(guó)家公園總面積的33%(圖 1)。

圖  1  大熊貓國(guó)家公園范圍與分區(qū)示意圖

大熊貓國(guó)家公園處于我國(guó)第一級(jí)階梯向第二級(jí)階梯過渡地帶, 地形復(fù)雜, 山高谷深, 水系發(fā)達(dá), 植被垂直帶譜明顯, 珍稀和特有植物種類眾多, 具有無與倫比的自然文化遺產(chǎn), 核心價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.1   全球野生大熊貓分布核心區(qū)

大熊貓國(guó)家公園覆蓋了除秦嶺、涼山山系外的野生大熊貓主要分布區(qū), 相對(duì)高差1000 m以上的深谷眾多, 是我國(guó)野生大熊貓繁衍生息的重要家園[3]。國(guó)家公園范圍內(nèi)現(xiàn)有野生大熊貓1340只, 占全國(guó)野生大熊貓總數(shù)的72.0%；大熊貓棲息地1.50萬km2, 占全國(guó)大熊貓棲息地面積的58.5%(圖 2)。按照功能分區(qū)規(guī)劃, 大熊貓國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)為14767 km2, 有大熊貓棲息地10031 km2, 分布有野生大熊貓1074只, 分別占67.2%、66.8%和80.1%；一般控制區(qū)7211 km2, 有大熊貓棲息地4986 km2, 分布有野生大熊貓266只, 分別占32.8%、33.2%和19.9%(圖 2)。多年來, 通過持續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林、大熊貓及棲息地保護(hù)等重大工程, 對(duì)野生大熊貓種群及棲息地恢復(fù)起到了關(guān)鍵性作用, 大熊貓野生種群數(shù)量穩(wěn)定增長(zhǎng), 分布區(qū)不斷擴(kuò)展, 棲息地質(zhì)量明顯改善。

圖  2  大熊貓國(guó)家公園分區(qū)面積、棲息地面積以及大熊貓數(shù)量

1.2   世界生物多樣性熱點(diǎn)區(qū)域

岷山、邛崍山山系是世界范圍內(nèi)地形地貌最為復(fù)雜、氣候垂直分帶最為明顯的地區(qū)之一, 擁有橫斷山高山峽谷地帶幾乎所有生態(tài)系統(tǒng)類型。植被基帶屬于亞熱帶常綠闊葉林區(qū), 川東盆地及西南山地常綠闊葉林地帶, 隨著海拔升高以此形成山地常綠和落葉闊葉混交林、亞高山針葉林, 垂直分布特征明顯, 孕育了全球范圍內(nèi)最為典型、保存最為完好的生物多樣性, 已記錄脊椎動(dòng)物5綱37目132科869種, 昆蟲23目188科2116種, 珍稀和特有動(dòng)物種類較多, 其中包括大熊貓、川金絲猴(Rhinopithecus roxellanae)、羚牛(Budorcas taxicolor)等國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物166種, 中國(guó)特有種148種；已記錄有高等植物326科1532屬7127種, 其中包括珙桐(Davidia involucrate)、紅豆杉(Taxus wallichiana)等國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生植物150種, 中國(guó)特有種2189種, 被譽(yù)為“天然基因庫(kù)”。在自然保護(hù)進(jìn)程中, 幾乎每一片大熊貓棲息地, 都與中國(guó)最重要的特有物種分布中心相重合, 許多特有鳥類、特有哺乳類、特有兩棲類動(dòng)物都生活在大熊貓棲息地中。這意味著將大熊貓作為傘護(hù)物種保護(hù), 可以同時(shí)庇護(hù)同域分布的其它物種及生境[4]。

1.3   國(guó)家生態(tài)安全屏障關(guān)鍵區(qū)

大熊貓國(guó)家公園位于青藏高原生態(tài)屏障、川滇生態(tài)屏障之間, 地處長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障核心區(qū)域, 是兩大國(guó)家生態(tài)安全區(qū)域重要的“握手區(qū)”, 直接或間接影響近三分之一國(guó)土面積的生態(tài)安全。國(guó)家公園內(nèi)最低海拔592 m, 最高海拔6250 m, 高山峽谷普遍, 河流水系屬長(zhǎng)江流域的嘉陵江、岷江、沱江3個(gè)水系, 是全球公認(rèn)的地貌最復(fù)雜地區(qū)之一, 同時(shí)也是活躍的地震帶和地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)嚴(yán)重區(qū)。高質(zhì)量建設(shè)大熊貓國(guó)家公園, 對(duì)構(gòu)建“三區(qū)四帶”國(guó)家生態(tài)安全格局具有重要戰(zhàn)略意義, 對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展, 確保長(zhǎng)江上游整體性、全局性生態(tài)安全, 具有深遠(yuǎn)影響。

1.4   豐富獨(dú)特的自然文化景觀

大熊貓國(guó)家公園內(nèi)海拔高差大、山大峰高、河谷深切, 地形地貌復(fù)雜, 自然景觀獨(dú)特, 分布有四川大熊貓棲息地、黃龍2項(xiàng)世界自然遺產(chǎn), 有龍門山—岷山等多條斷裂帶、安縣生物礁和寶興地質(zhì)遺跡(群)等。中高海拔分布有冷杉(Abies fabri)、鐵杉(Tsuga chinensis)、杜鵑(Rhododendron simsii)等原始林, 海拔3400 m以上區(qū)域分布有高山灌叢草甸草原和高原湖泊等, 海拔4500 m以上區(qū)域還有少量永久凍土、雪山冰川等。區(qū)域內(nèi)歷史文化悠久, 民族人文多樣, 現(xiàn)有古棧道、長(zhǎng)征革命紀(jì)念地、傳統(tǒng)村落等文化跡地, 具有極高的科學(xué)研究、自然教育、生態(tài)體驗(yàn)價(jià)值。

2 大熊貓國(guó)家公園的建設(shè)實(shí)踐

大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)從2017年初開始, 在制度建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、管理機(jī)制、社區(qū)協(xié)同等方面取得了較好效果。2021年10月正式設(shè)立國(guó)家公園以來, 積極推進(jìn)規(guī)劃編制、勘界立標(biāo)、資產(chǎn)清查等工作, 在保護(hù)執(zhí)法、矛盾調(diào)處、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面積極探索實(shí)踐。

2.1   保護(hù)管理體系已初步形成

為推動(dòng)大熊貓國(guó)家公園建設(shè)管理, 國(guó)家林草局(國(guó)家公園管理局)與四川、甘肅、陜西省政府建立了大熊貓國(guó)家公園局省聯(lián)席會(huì)議機(jī)制, 四川、甘肅、陜西三省管理局建立了大熊貓國(guó)家公園跨區(qū)域保護(hù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。體制試點(diǎn)期間, 在省林業(yè)(草)局加掛了大熊貓國(guó)家公園省級(jí)管理局牌子, 科學(xué)設(shè)置管理分局和管護(hù)(保護(hù))站(點(diǎn)), 初步形成“管理局-管理分局-基層保護(hù)站”三級(jí)管理體系。大熊貓國(guó)家公園正式設(shè)立后, 四川省政府印發(fā)了《四川省大熊貓國(guó)家公園管理辦法》, 四川、甘肅、陜西省人大常委會(huì)協(xié)同立法, 分別出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》。四川省高級(jí)人民法院設(shè)立大熊貓國(guó)家公園生態(tài)法庭, 多地探索組建大熊貓國(guó)家公園警察大隊(duì), 省林長(zhǎng)辦與省檢察院建立“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”協(xié)作機(jī)制。陜西省探索建立了“林長(zhǎng)+警長(zhǎng)”“林長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”工作機(jī)制。

2.2   受損自然生態(tài)系統(tǒng)正在逐步改善

大熊貓國(guó)家公園正式設(shè)立后, 四川、甘肅兩省出臺(tái)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法并印發(fā)具體實(shí)施方案。四川片區(qū)內(nèi)200宗礦業(yè)權(quán)全部清理關(guān)停退出；印發(fā)了小水電清理退出方案, 計(jì)劃退出的273座小水電已清理退出139座, 剩余的正穩(wěn)妥有序推進(jìn)。甘肅省級(jí)財(cái)政已安排9.56億元, 各市(州)配套3.22億元推動(dòng)小水電、礦業(yè)權(quán)退出和矛盾化解。按照“一礦一方案”、“一站一策”的標(biāo)準(zhǔn), 積極推動(dòng)矛盾沖突問題解決, 片區(qū)范圍內(nèi)11宗礦業(yè)權(quán)已有序分類退出, 按程序注銷。截至目前, 大熊貓國(guó)家甘肅片區(qū)列入清單的生態(tài)環(huán)境問題已全部完成整改。同時(shí), 四川片區(qū)基于《大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃》確定了生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域(圖 3), 開展大規(guī)模的森林恢復(fù)、廊道建設(shè)、礦山修復(fù)等不同方式的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程。雅安片區(qū)實(shí)施歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目, 以“加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)”為重點(diǎn)任務(wù), 統(tǒng)籌推進(jìn)雅安市滎經(jīng)、石棉、寶興等開展礦山生態(tài)修復(fù)10.55 km2, 恢復(fù)大熊貓棲息地及生態(tài)廊道8.03 km2, 為國(guó)家公園和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)提供示范。陜西全面完成片區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)、小水電和景區(qū)景點(diǎn)等矛盾沖突問題調(diào)處, 土地權(quán)屬明晰, 原住居民全部遷出。

圖  3  生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)域示意圖

2.3   自然資源資產(chǎn)基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一集中管理

大熊貓國(guó)家公園土地利用類型多樣(表 1), 自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限交織。為有效解決全民所有自然資源資產(chǎn)多頭管理問題, 《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立大熊貓國(guó)家公園的批復(fù)》明確省級(jí)人民政府是自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的代理履行者。目前, 四川省正在進(jìn)行自然資源資產(chǎn)摸底調(diào)查, 開展資料收集、資源一張圖數(shù)據(jù)和勘測(cè)定界數(shù)據(jù)、縣市級(jí)審核、數(shù)據(jù)庫(kù)建成和成果入庫(kù)等工作；甘肅省已于2023年6月29日發(fā)布確權(quán)登記公告, 完成自然資源資產(chǎn)首次登記。四川片區(qū)內(nèi)有2076 km2集體公益林、433.34 km2人工起源的集體商品林, 2020年開始探索創(chuàng)新集體自然資源管理新模式, 在充分尊重群眾意愿的前提下將1.58 km2集體商品林調(diào)整為生態(tài)公益林, 通過簽訂集體所有自然資源合作保護(hù)協(xié)議, 兌現(xiàn)非國(guó)有公益林補(bǔ)償資金7463萬元, 實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一管理、有效管控。陜西省2023年5月完成確權(quán)登記公告, 6月完成自然資源確權(quán)登記全國(guó)首批登簿工作, 片區(qū)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)等各種權(quán)屬關(guān)系清晰。集體公益林68.27 km2, 已全部落實(shí)國(guó)家級(jí)集體公益林生態(tài)效益補(bǔ)償政策。

表  1  土地利用現(xiàn)狀表

2.4   基層保護(hù)管理基礎(chǔ)不斷夯實(shí)

大熊貓國(guó)家公園統(tǒng)一制定了《大熊貓國(guó)家公園野外巡護(hù)管理辦法(試行)》, 通過開展巡護(hù)監(jiān)測(cè), 加大管護(hù)力度, 實(shí)現(xiàn)大熊貓棲息地統(tǒng)一規(guī)范保護(hù)。四川片區(qū)制定了《關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園四川片區(qū)建設(shè)的意見》, 根據(jù)實(shí)際需要持續(xù)開展原有保護(hù)站(點(diǎn))標(biāo)準(zhǔn)化改造試點(diǎn), 科學(xué)布置新站(點(diǎn)), 新(改)建保護(hù)站點(diǎn)21個(gè)；科學(xué)劃定管理網(wǎng)格106個(gè), 設(shè)置固定巡護(hù)線路663條, 新建巡護(hù)道路10余公里；推進(jìn)勘界定標(biāo), 將大熊貓國(guó)家公園地理范圍準(zhǔn)確落在實(shí)地, 埋設(shè)界碑界樁2894個(gè)；探索數(shù)字化管理, 全面推廣應(yīng)用網(wǎng)格化管理巡護(hù)系統(tǒng)、可視化遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng), 開展了天空地一體化監(jiān)測(cè)試點(diǎn), 2022年布設(shè)紅外相機(jī)3000余臺(tái), 監(jiān)測(cè)到野生大熊貓影像1900余次以及同域動(dòng)物種影像170余種。甘肅省結(jié)合現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)技術(shù)手段, 設(shè)置巡護(hù)線路169條, 巡護(hù)線路總長(zhǎng)超過1350 km, 實(shí)現(xiàn)了對(duì)大熊貓國(guó)家公園甘肅片區(qū)主要區(qū)域全覆蓋；堅(jiān)持“人工智能+智慧監(jiān)測(cè)”多種手段并用, 布設(shè)野外常規(guī)紅外相機(jī)、自動(dòng)回傳數(shù)據(jù)紅外相機(jī)、固定實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)探頭, 使用“AI識(shí)別”系統(tǒng), 實(shí)現(xiàn)大熊貓個(gè)體識(shí)別；率先完成國(guó)家公園范圍和功能分區(qū)勘界, 高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量完成全域確界定標(biāo)工作, 設(shè)置界碑界樁標(biāo)識(shí)牌1232個(gè)。陜西片區(qū)明確園區(qū)市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)林長(zhǎng)7名, 夯實(shí)保護(hù)發(fā)展責(zé)任?，F(xiàn)有森林防火監(jiān)控3套、卡口視頻監(jiān)控21處、紅外相機(jī)60臺(tái), 主要采取視頻監(jiān)控、布設(shè)紅外相機(jī)和人工野外監(jiān)測(cè)等方式開展監(jiān)測(cè)工作, 制定《大熊貓國(guó)家公園陜西片區(qū)野外巡護(hù)管理制度》《大熊貓國(guó)家公園陜西片區(qū)兼職巡護(hù)員管理辦法》, 強(qiáng)化日常管護(hù)巡護(hù)。

2.5   社區(qū)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展有序推進(jìn)

大熊貓國(guó)家公園四川片區(qū)組建共建共管共享委員會(huì)40個(gè), 積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)保護(hù)、自然教育、民宿接待、生態(tài)農(nóng)林產(chǎn)品開發(fā)等綠色發(fā)展新業(yè)態(tài), 國(guó)家公園社區(qū)融合創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)納入省委改革事項(xiàng)。制定友好示范社區(qū)建設(shè)指南(試行), 重點(diǎn)推進(jìn)青川青溪、滎經(jīng)龍蒼溝、綿竹清平等一批入口社區(qū)典范。設(shè)立生態(tài)管護(hù)崗位, 就地選聘國(guó)家公園管護(hù)人員1893名, 啟動(dòng)野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償保險(xiǎn)試點(diǎn)。甘肅片區(qū)管理機(jī)構(gòu)與園區(qū)內(nèi)69個(gè)行政村簽訂保護(hù)協(xié)議, 協(xié)議保護(hù)面積630 km2。平武縣關(guān)壩村12年“兩山論”踐行和探索事跡、滎經(jīng)縣“1+3”工作體系、文縣碧口鎮(zhèn)李子壩村開展的“協(xié)議保護(hù)項(xiàng)目”建設(shè)大熊貓國(guó)家公園創(chuàng)新示范區(qū)分別入選“生物多樣性100+ 全球典型案例”。陜西片區(qū)建立共管理事會(huì), 制定《大熊貓國(guó)家公園青木川共管理事會(huì)章程》, 調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與生態(tài)保護(hù), 構(gòu)建大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)利益方協(xié)調(diào)管理機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)“共建共管共享”治理模式。印發(fā)《陜西省國(guó)家公園原生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)定辦法(試行)》, 探索國(guó)家公園品牌授權(quán)使用機(jī)制, 引導(dǎo)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。通過宣傳國(guó)家公園發(fā)展理念、改良蜂箱蜂種、推廣生態(tài)品牌等, 鼓勵(lì)社會(huì)組織、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和合作社建立合作機(jī)制。規(guī)劃建設(shè)青木川鎮(zhèn)重點(diǎn)入口社區(qū), 安置生態(tài)搬遷轉(zhuǎn)移人口, 建設(shè)發(fā)展保護(hù)、生態(tài)體驗(yàn)設(shè)施, 提高訪客接待能力和集散功能, 初步形成園內(nèi)體驗(yàn)園外服務(wù)的建設(shè)布局。與當(dāng)?shù)卣餐蛑腥A環(huán)境保護(hù)基金會(huì)申報(bào)環(huán)境友好型示范社區(qū)建設(shè), 推動(dòng)周邊社區(qū)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

3  大熊貓國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展路徑思考

當(dāng)前, 中國(guó)正在建設(shè)全世界最大的國(guó)家公園體系, 這是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù), 需要持之以恒、久久為功, 穩(wěn)妥有序推進(jìn)。按照國(guó)家印發(fā)的《大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃(2023—2030年)》大熊貓國(guó)家公園的建設(shè)目標(biāo)(表 2), 必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念, 以大熊貓野生種群保護(hù)為核心, 以自然生態(tài)系統(tǒng)原真性完整性保護(hù)為主線, 以建設(shè)全球最有影響力的國(guó)家公園為目標(biāo), 強(qiáng)化監(jiān)督管理, 完善政策支撐, 正確處理生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系, 實(shí)現(xiàn)大熊貓種群穩(wěn)定繁衍和重要自然資源資產(chǎn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承, 全力把大熊貓國(guó)家公園建設(shè)成為生物多樣性保護(hù)示范區(qū)、生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)先行區(qū)和世界生態(tài)教育樣板區(qū)。

表  2  大熊貓國(guó)家公園規(guī)劃目標(biāo)主要指標(biāo)表

3.1   完善國(guó)家公園管理體系, 確保運(yùn)行順暢

加快推進(jìn)國(guó)家公園各級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置, 理清國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與地方管理職責(zé)邊界, 明確事權(quán)責(zé)任。加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng), 用好用活局省聯(lián)席會(huì)議框架下的川陜甘三省協(xié)作工作機(jī)制, 增強(qiáng)主體責(zé)任, 密切協(xié)作配合, 協(xié)調(diào)解決體制機(jī)制、保護(hù)發(fā)展、矛盾沖突等重大問題, 全面加強(qiáng)大熊貓野生種群及其棲息地保護(hù)。積極探索國(guó)家公園執(zhí)法體制機(jī)制, 加強(qiáng)司法協(xié)作、行刑。

3.2   穩(wěn)妥有序推進(jìn)矛盾化解, 確保社會(huì)穩(wěn)定

堅(jiān)持“決不把歷史問題再留給歷史”的解決思路[5], 嚴(yán)格按照各省發(fā)布的歷史遺留問題退出辦法或?qū)嵤┓桨? 制定退出計(jì)劃, 提出分類處置意見, 落實(shí)退出時(shí)限, 分步組織實(shí)施。推進(jìn)礦業(yè)權(quán)、小水電退出等中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)支持政策落地落實(shí)。進(jìn)一步加強(qiáng)與法院、檢察院、公安等部門的溝通協(xié)作, 共同推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園內(nèi)矛盾調(diào)處, 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.3   強(qiáng)化自然生態(tài)保護(hù), 確保生態(tài)功能增強(qiáng)

堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)放在第一位, 國(guó)家公園實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。從增強(qiáng)大熊貓棲息地的聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性、原真性、完整性出發(fā), 強(qiáng)化大熊貓野生種群和棲息地保護(hù)為核心的生態(tài)功能定位, 科學(xué)合理劃定網(wǎng)格化保護(hù)單元, 強(qiáng)化資源環(huán)境監(jiān)測(cè), 嚴(yán)格用途管制和監(jiān)督管理, 實(shí)行差別化管控, 按照山水林田湖草一體化保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)的要求, 開展重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù), 增強(qiáng)棲息地之間的連通性, 促進(jìn)隔離種群之間的基因交流, 降低局域小種群的滅絕風(fēng)險(xiǎn), 全面促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量整體提升, 為大熊貓及其它生物的生存繁衍保留良好的生態(tài)空間, 為子孫后代留下最珍貴的自然遺產(chǎn)。

3.4   加強(qiáng)資源利用政策協(xié)同, 確保管控有序

探索建立并規(guī)范國(guó)家公園生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng), 塑造大熊貓國(guó)家公園品牌, 拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。綜合運(yùn)用品牌賦能、行政監(jiān)管、有償出讓、特許經(jīng)營(yíng)等多種手段, 逐步建立健全自然資源有償使用制度。推行社區(qū)綠色生產(chǎn)生活, 推廣大熊貓友好型產(chǎn)品、原生態(tài)產(chǎn)品, 實(shí)施國(guó)家公園常住居民替代能源計(jì)劃, 減少對(duì)自然資源的消耗。健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制, 優(yōu)化完善公益林補(bǔ)償、天然林修復(fù)保護(hù)、生態(tài)移民等資金使用政策, 探索建立中央為主、地方為輔的大熊貓國(guó)家公園專項(xiàng)資金投入機(jī)制。對(duì)集體和個(gè)人所有的人工商品林, 根據(jù)所在區(qū)位、經(jīng)營(yíng)目的、林木和林地權(quán)屬, 按照自愿原則研究制定分類處置方案, 將符合條件的人工商品林依法調(diào)整為公益林, 健全公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制, 結(jié)合實(shí)際探索實(shí)施公益林差異化補(bǔ)償。落實(shí)野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償制度和野生動(dòng)物致害保險(xiǎn)制度, 鼓勵(lì)有條件的地方開展野生動(dòng)物公眾責(zé)任險(xiǎn)工作。

3.5   提升保護(hù)管理基礎(chǔ)能力, 確保實(shí)現(xiàn)有效管理

加緊組織編制大熊貓國(guó)家公園各專項(xiàng)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨? 分解落實(shí)主要建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)。按照《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)若干財(cái)政政策意見》有關(guān)要求, 依據(jù)總體規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃, 積極申報(bào)和扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)新劃入?yún)^(qū)域?qū)嵤┭沧o(hù)監(jiān)測(cè)的全覆蓋, 按照網(wǎng)格化管理需要適當(dāng)新增管護(hù)力量, 通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式開展生態(tài)管護(hù), 逐步提高基層管護(hù)人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn), 全面配備、更新、升級(jí)基層一線工作人員的單兵巡護(hù)裝備。加強(qiáng)專業(yè)技能培訓(xùn)交流, 探索建設(shè)巡護(hù)監(jiān)測(cè)員實(shí)訓(xùn)基地。推進(jìn)天空地一體化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè), 加快完善大熊貓國(guó)家公園網(wǎng)格化管理巡護(hù)系統(tǒng)、可視化地類變化遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng), 有效減輕日常巡護(hù)監(jiān)測(cè)負(fù)荷, 提升工作效率[6]。支持開展巡護(hù)監(jiān)測(cè)成果與自然教育融合轉(zhuǎn)化, 鼓勵(lì)一線巡護(hù)隊(duì)員利用新媒體平臺(tái)開展生態(tài)保護(hù)科普宣教, 展示生態(tài)保護(hù)成效和全民公益屬性。

3.6   統(tǒng)籌推進(jìn)保護(hù)與發(fā)展, 確保社區(qū)民生改善

加快制定特許經(jīng)營(yíng)管理辦法以及相關(guān)配套制度, 逐步建立并完善國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度, 鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用?、社?huì)團(tuán)體等參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目, 破解國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)盤活難的問題[7]。加強(qiáng)地方規(guī)劃與《大熊貓國(guó)家公園總體規(guī)劃》及相關(guān)專規(guī)的銜接, 鼓勵(lì)引導(dǎo)金融資本、社會(huì)資本和公益組織參與國(guó)家公園建設(shè), 逐步建立多元化的投融資機(jī)制。積極發(fā)展綠色新業(yè)態(tài), 支持生態(tài)創(chuàng)業(yè), 帶動(dòng)生態(tài)就業(yè), 壯大生態(tài)產(chǎn)業(yè), 形成新的綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)[8]。積極打造研學(xué)、自然教育、自然游憩等精品原生態(tài)旅游品牌, 開發(fā)文創(chuàng)產(chǎn)品, 加強(qiáng)國(guó)際交流, 實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展協(xié)同增效, 實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值有效轉(zhuǎn)化, 向全世界展示大熊貓國(guó)家公園的獨(dú)特魅力[9]。

山積而高、澤積而長(zhǎng)。大熊貓國(guó)家公園發(fā)展將牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念, 準(zhǔn)確把握高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)關(guān)系, 將國(guó)家公園建設(shè)與美麗中國(guó)建設(shè)深度融合, 加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè), 努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

來源：國(guó)家公園 National Park

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