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2021年12月17日上午，碳中和立法研討會在阿拉善SEE北京辦公室舉行。此次研討會由阿拉善SEE、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所、中華環(huán)保聯(lián)合會聯(lián)合主辦。政府、研究部門、環(huán)保社會組織以及企業(yè)界的相關(guān)專家和代表參加了研討會并發(fā)言。

在不久前召開的COP26聯(lián)合國氣候大會上，中國政府公布了落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)的新目標(biāo)和新舉措，再次向世界展示了中國承擔(dān)大國責(zé)任、積極應(yīng)對氣候變化的決心、雄心和行動。中國政府近期也在陸續(xù)公布碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的主要內(nèi)容。剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”的轉(zhuǎn)變。

這一系列政策文件的公布明確了碳達(dá)峰碳中和的時間表和路線圖，這其中很重要的一項(xiàng)就是要強(qiáng)化碳達(dá)峰碳中和的法律、稅收、價格等支撐保障體系，清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達(dá)峰、碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接，研究制定碳中和專項(xiàng)法律等。

在習(xí)近平主席宣布2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)和2060年前碳中和愿景一周年后，遵循習(xí)近平總書記“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的指示精神，我們邀請各方嘉賓就碳中和立法進(jìn)行深入研討，以期達(dá)成廣泛共識并推動相應(yīng)的立法進(jìn)程。

北京市企業(yè)家環(huán)?；饡埩⒚貢L主持了本次研討會。

▲北京市企業(yè)家環(huán)?；饡貢L 張立

接下來，讓我們一起看看與會嘉賓的精彩分享吧。

開場致辭

生態(tài)環(huán)境部系統(tǒng)有關(guān)專家受邀線上參會并致開幕辭。該專家強(qiáng)調(diào)將和主辦單位保持密切聯(lián)系，很期待此次研討會最后的結(jié)論、意見和建議，將把這些意見和建議反映到立法機(jī)關(guān)，并表示這些意見和建議一定會對國家應(yīng)對氣候變化、碳中和、碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)。

該專家最后表示，阿拉善SEE的會員企業(yè)家先知先覺、自覺行動，并對阿拉善SEE作為此次研討會的主辦單位之一表示特別感謝。

孫莉莉

阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會會長

碳中和立法對實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。除了立法部門、政府、法律研究機(jī)構(gòu)等主要參與者之外，社會組織、企業(yè)等民間力量的參與也非常重要，民間力量的參與有助于在全社會范圍內(nèi)達(dá)成廣泛的共識，推進(jìn)和加快立法進(jìn)程。

碳中和立法對阿拉善SEE來說是一個新的議題，我們很高興、也很榮幸聯(lián)合武漢大學(xué)環(huán)境法研究所、中華環(huán)保聯(lián)合會為大家搭建一個碳中和立法的民間交流與討論平臺，召開系列研討會，讓更多民間力量關(guān)注、參與、支持碳中和立法。

秦天寶

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長

今天研討會的形式特別好，由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、環(huán)保團(tuán)體，再加上企業(yè)家協(xié)會，真正實(shí)現(xiàn)在碳達(dá)峰、碳中和領(lǐng)域的多元共治，不同主體都能參與貢獻(xiàn)。這次能夠有機(jī)會邀請到理論界、實(shí)務(wù)界的大咖共同討論這項(xiàng)工作，對他們也是非常重要的使命。期待各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家貢獻(xiàn)智慧，通過我們的共同努力為雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出自己的貢獻(xiàn)。

謝玉紅

中華環(huán)保聯(lián)合會副主席兼秘書長

本次研討會的舉辦是進(jìn)一步落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想和法治思想的具體舉措，探討如何從法律的視角為我們實(shí)現(xiàn)碳中和、碳達(dá)峰目標(biāo)提供保障。我國在應(yīng)對全球氣候變化、推動全球環(huán)境治理中發(fā)揮著重要的參與、貢獻(xiàn)和引領(lǐng)作用，一方面是國家的頂層設(shè)計，就是從能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)途徑、管理責(zé)任方面確立目標(biāo)、分解任務(wù)，實(shí)現(xiàn)自上而下的強(qiáng)制減排和碳中和，另一方面全社會需要良性互動，自下而上、積極參與進(jìn)來，推動碳中和的行動。

法治要為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提供保障，我們已經(jīng)進(jìn)入了碳約束時代，面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，在應(yīng)對氣候變化、建設(shè)碳市場、保障各方利益和環(huán)境權(quán)益等諸多方面有大量的立法、執(zhí)法、信息公開和公眾參與工作要做。無論是專家學(xué)者還是企業(yè)公眾都要發(fā)揮作用，特別是為解決實(shí)踐中碰到的法律難題貢獻(xiàn)智慧。

主旨發(fā)言

田丹宇

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副研究員

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心田丹宇副研究員做了主題為“中國應(yīng)對氣候變化和碳中和立法的現(xiàn)狀、必要性和緊迫性”的主旨發(fā)言。她指出：剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提到嚴(yán)禁簡單的層層分解，要求建立減排和減污降碳的科學(xué)激勵約束機(jī)制，所以整體思路是要從簡單的層層分解向精準(zhǔn)的行業(yè)減排過渡。很多國家已有的立法成果建立了碳排放預(yù)算制度和定期的減排進(jìn)展評估機(jī)制值得借鑒。

我國應(yīng)落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達(dá)峰行動方案》中關(guān)于構(gòu)建有利于綠色低碳發(fā)展的法律體系的要求，制定先立后破的立法路線圖，構(gòu)建綜合性的應(yīng)對氣候變化法，并對節(jié)約能源法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、大氣污染防治法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、可再生能源法、煤炭法等法律進(jìn)行修改，在環(huán)境保護(hù)法、森林法、濕地法、草原法等法律的制修訂過程中增加碳匯要求。

秦天寶

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長

做了主題為“整體系統(tǒng)觀下實(shí)現(xiàn)碳中和碳達(dá)峰目標(biāo)的法治保障：法理與構(gòu)造“的主旨發(fā)言。他建議：引入整體系統(tǒng)思維，推動應(yīng)對氣候變化和碳中和法治工作的建設(shè)。在實(shí)踐過程中有四個方面值得注意，包括縱向時間的演進(jìn)、橫向空間的互動、內(nèi)在價值的賦予、外在規(guī)范的呈現(xiàn)。關(guān)于法律依據(jù)的體系化，應(yīng)該加快專門的立法進(jìn)程，地方層面天津市已經(jīng)有了雙碳促進(jìn)條例，很多地方叫做綠色低碳發(fā)展促進(jìn)條例，未來的核心立法到底應(yīng)該叫做應(yīng)對氣候變化法還是雙碳促進(jìn)法？他比較贊同應(yīng)對氣候變化法，雙碳目標(biāo)應(yīng)該是應(yīng)對氣候變化當(dāng)前和未來的三十年比較重要的議題，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)以后還有應(yīng)對氣候變化的問題。

除了應(yīng)對氣候變化法以外，他們還有大量其它法律適用的問題，包括草原法、濕地法、森林法、防洪法、能源法，這些法律跟應(yīng)對氣候變化法形成有機(jī)協(xié)調(diào)的體系。社會治理和多元共治在應(yīng)對氣候變化和碳中和立法中也非常重要，除了自上而下的模式之外，也要通過自下而上的方式開展工作，更多地發(fā)揮企業(yè)、社會組織和個人的作用。

圓桌討論（一）

關(guān)于我國應(yīng)對氣候變化和碳中和立法的模式與主要內(nèi)容

王燦發(fā)

中國政法大學(xué)教授

王燦發(fā)教授從碳中和立法的模式、立法的目的、立法的基本原則、立法的制度框架和立法的實(shí)施與監(jiān)督等幾個方面做了引導(dǎo)發(fā)言。

在立法模式方面，王燦發(fā)教授建議采取專門立法而不是分散立法的模式，例如，制定應(yīng)對氣候變化法或者碳達(dá)峰碳中和法律或條例，他認(rèn)為分散的立法很難管，系統(tǒng)不起來，必須要有一個總的法律收攏起來；主張地方立法可以先行，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)，國家立法也應(yīng)該盡快啟動，有了法律根據(jù)才能真正推動碳達(dá)峰碳中和立法工作。王燦發(fā)教授建議的立法目的是：為保障實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、綠色轉(zhuǎn)型，推動生態(tài)文明建設(shè)、應(yīng)對全球氣候變化制定本條例。建議的立法原則是：統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜；多措并舉，節(jié)約優(yōu)先；政府推動，市場引導(dǎo)；社會動員，公眾參與。在立法的制度框架方面，王教授指出：現(xiàn)有的重點(diǎn)能源消費(fèi)單位的管理制度、能效標(biāo)識制度、節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制度、鼓勵廢棄資源綜合利用制度、限期淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料、產(chǎn)品制度等都缺乏統(tǒng)一的目標(biāo)，不是按照碳達(dá)峰、碳中和的總目標(biāo)來設(shè)計的，不系統(tǒng)、不銜接、不全面，僅靠這些制度難以保障雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

王教授建議，碳中和立法的制度設(shè)計應(yīng)涵蓋低碳發(fā)展規(guī)劃制度、碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度、建設(shè)項(xiàng)目碳排放評價制度、碳排放強(qiáng)度和總量控制制度、碳排放許可制度、碳排放交易制度、碳稅制度、碳排放核定和監(jiān)測制度、鼓勵節(jié)能制度、鼓勵可再生能源發(fā)展制度、高耗能工藝、技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品限期淘汰制度、信息公開制度以及氣候變化公益訴訟制度等。

李艷芳

中國人民大學(xué)教授

李艷芳教授做了主題為“雙碳目標(biāo)下我國可再生能源用地的法律保障”的發(fā)言。李艷芳教授指出，我國現(xiàn)在提出的30/60目標(biāo)，其中最重要的就是非化石能源的消費(fèi)到2060年要達(dá)到80%以上，未來我國大概需要3-4萬平方公里的土地或者空間發(fā)展風(fēng)電和光伏，約占到國土面積的3/1000到4/1000，西部地區(qū)按照生態(tài)環(huán)保要求，可能很多國土面積會劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍，未來對可再生能源的發(fā)展來說，土地資源的緊缺就成為一個非常大的攔路虎。比如內(nèi)蒙、山西、山東以及甘肅等都出現(xiàn)了因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和風(fēng)電、太陽能開發(fā)的矛盾導(dǎo)致的風(fēng)場和光伏電廠項(xiàng)目被拆除的現(xiàn)象，出現(xiàn)了所謂生態(tài)和生態(tài)的對沖。

李教授認(rèn)為土地利用規(guī)則不確定導(dǎo)致的法律風(fēng)險、環(huán)保政策重復(fù)限制開發(fā)規(guī)模及進(jìn)度、以及土地稅收政策模糊增加用地成本是造成這種現(xiàn)象的主要原因。李教授介紹了日本、歐盟以及美國等在確保可再生能源用地方面的實(shí)踐和做法。最后，李教授建議要考慮環(huán)境政策和可再生能源發(fā)展的平衡，要在很好地權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上對可再生能源專項(xiàng)規(guī)劃、能源項(xiàng)目環(huán)評做出恰當(dāng)?shù)男拚?。?shí)踐中大量采用的漁光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)等等辦法，不占壓土地、不改變地表形態(tài)，不會對基本農(nóng)田紅線造成影響，應(yīng)當(dāng)免征耕地占用稅。通過確立可再生能源土地利用的優(yōu)先地位，通過政策和法律的綜合保障和稅收優(yōu)惠，給可再生能源的用地提供制度保障，從而實(shí)現(xiàn)80%非化石能源的目標(biāo)。

呂學(xué)都

亞洲開發(fā)銀行首席氣候變化顧問

考慮到氣候變化問題的廣泛性、復(fù)雜性和持久性，不可能靠一部法律解決所有立法問題，氣候變化法律法規(guī)體系，也可參考“1+N”的做法。“1”就是“應(yīng)對氣候變化法”，作為一個指導(dǎo)其它法律法規(guī)的上位法。應(yīng)對氣候變化法既要包括碳達(dá)峰碳中和等減排方面的內(nèi)容，也要包括氣候變化影響、風(fēng)險評估和適應(yīng)等目前沒有受到同等重視的內(nèi)容。N是作為行業(yè)領(lǐng)域的專門的法律法規(guī)，作為實(shí)施“應(yīng)對氣候變化法” 的專項(xiàng)法律法規(guī)。

當(dāng)前國際國內(nèi)應(yīng)對氣候變化形勢有了新發(fā)展，具備了早日出臺“應(yīng)對氣候變化法”的條件，“應(yīng)對氣候變化法”可定位為指導(dǎo)行業(yè)和地方制定和實(shí)施行業(yè)和地方專門法律法規(guī)的依據(jù)和基礎(chǔ)。為順利推進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和工作，部分行業(yè)領(lǐng)域迫切需要法律法規(guī)支撐，宜加快出臺與氣候投融資相關(guān)的法規(guī)、與碳交易相關(guān)的法規(guī)（包括“碳配額”、“碳信用”的資產(chǎn)屬性）、與新的低碳技術(shù)相關(guān)的環(huán)境影響評價、投資管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入等方面的法律法規(guī)（例如CCUS技術(shù)、氫能技術(shù)等）。

另外，目前已有的法律法規(guī)在做一定程度的增加、刪除或修改后，就可以用于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和工作，例如，宜盡快修改完善出臺和實(shí)施涉及能源、資源、教育、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的法律法規(guī)。最后，呂學(xué)都首席顧問強(qiáng)調(diào)要充分參考和重視其它國家在應(yīng)對氣候變化立法方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建議邀請參與過立法工作的國外專家提供意見，召開國際研討會聽證會，討論草案等。

胡濤

湖石可持續(xù)發(fā)展研究院 (LISD)院長

胡濤院長做了主題為“減污降碳、協(xié)同控制--應(yīng)對氣候變化和碳中和立法的建議”的發(fā)言。

胡院長指出，與減少碳排放聯(lián)系最密切的是空氣污染物，他們屬于同源污染物，因此有必要采取減污降碳、協(xié)同控制的措施。然而，在實(shí)踐中存在減污不降碳、降碳不減污的現(xiàn)象，在不同層面上，減污與降碳都存在協(xié)調(diào)性問題，因此需要考慮如何在碳中和背景下、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)背景下，避免減污不降碳、降碳不減污的現(xiàn)象。最后，胡院長給出了減污降碳的立法建議，包括落實(shí)《環(huán)保法》預(yù)防為主的原則，在范圍一、二、三內(nèi)通過源頭控制進(jìn)行協(xié)同控制，實(shí)現(xiàn)減污降碳的雙重目標(biāo)，避免減污不降碳、降碳不減污。

圓桌討論（二）

我國碳交易領(lǐng)域立法的現(xiàn)狀、機(jī)遇與挑戰(zhàn)

陸冰清

上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理

陸冰清副總經(jīng)理做了主題為“我國碳交易市場規(guī)則”的發(fā)言。陸冰清副總經(jīng)理首先介紹了全國碳市場基本架構(gòu)體系和交易制度框架、以及碳市場目前的運(yùn)行情況。陸冰清副總經(jīng)理談到了碳交易市場運(yùn)行過程中遇到的幾個比較實(shí)際的、需要通過法律層面解決的問題，包括：希望《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》盡快出臺，提高法律的層級，制定有效、有力的處罰措施，使得整個體系能夠更有效地運(yùn)行；配額的法律屬性也是實(shí)際市場運(yùn)行過程中很迫切的一個事情，稅收、發(fā)票、企業(yè)實(shí)際操作過程中的配額財務(wù)會計上的處置；應(yīng)該以什么法律形式確定創(chuàng)新的配額產(chǎn)品、交易產(chǎn)品和履約之間的優(yōu)先級關(guān)系，這些情況都會對未來碳交易市場多元化的發(fā)展產(chǎn)生影響。

匡雙禮

北京市圣大律師事務(wù)所主任

匡雙禮主任的發(fā)言聚焦于碳中和《刑法修正案》立法建議和公益訴訟立法建議?？镫p禮主任指出，碳交易市場的健康發(fā)展需要完善刑法中的一些制度。

匡主任建議：通過《刑法修正案》等形式將生態(tài)環(huán)境部、省級生態(tài)環(huán)境主管部門、設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門的工作人員、碳交易主體的從業(yè)人員（主要是重點(diǎn)排放單位人員）、服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員、登記機(jī)構(gòu)與交易機(jī)構(gòu)（交易所）從業(yè)人員等主體納入犯罪主體范疇內(nèi)；通過《刑法修正案》等形式將編造并傳播碳交易虛假信息的行為定罪；將誘騙投資者買賣碳配額的行為進(jìn)行定罪，所涉犯罪主體至少包括登記機(jī)構(gòu)與交易機(jī)構(gòu)（交易所）、生態(tài)環(huán)境部等監(jiān)督管理部門工作人員（生態(tài)環(huán)境部、省級生態(tài)環(huán)境主管部門、設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門的工作人員）等；通過《刑法修正案》等形式將碳市場納入與證券、期貨市場并列的操縱市場的范疇內(nèi)?？锫蓭熥詈蠼ㄗh，通過立法明確規(guī)范企業(yè)及區(qū)域超額排放二氧化碳責(zé)任，明確政府管理職責(zé)，依托現(xiàn)有法律、法規(guī)及政策，推進(jìn)我國公益訴訟制度的完善。

陶嵐

北京綠普惠網(wǎng)絡(luò)科技有限公司總經(jīng)理

陶嵐總經(jīng)理在發(fā)言中首先回顧了碳交易制度的歷史和現(xiàn)狀。陶嵐總經(jīng)理指出，中國約99億噸的排放中，發(fā)電端占到47%，消費(fèi)端占到53%，整個碳達(dá)峰、碳中和的過程中消費(fèi)端的碳減排非常重要，要把全民低碳行動納入進(jìn)來。

今年政府密集出臺了一系列文件，都是與公民相關(guān)的，包括美麗中國行動者、公民生態(tài)文明意識行動計劃，明確提出要用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)建立和完善綠色生活的激勵回饋機(jī)制，今年9月份中國政府提出中國落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)的成效目標(biāo)舉措，明確提出碳普惠相關(guān)的概念，包括指導(dǎo)意見以及碳達(dá)峰、碳中和的行動方案，提出全民綠色低碳十大行動，國管局下發(fā)的文件也都提出倡導(dǎo)公共社會機(jī)構(gòu)踐行碳普惠的方式，地方政府已經(jīng)在行動，希望把全民的低碳行動納入地方立法。我們要在國家層面進(jìn)行碳交易和應(yīng)對氣候變化的立法，推動政府、企業(yè)、個人廣泛參與全民綠色健康行動，建立碳普惠統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺。