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聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）及世界遺產委員會咨詢機構日前發(fā)布了新版指南，以評估開發(fā)項目對地球上最為珍貴的遺產地的可能影響。該指南專門為遺產管理機構、政府和項目開發(fā)商設計，旨在幫助尋找最佳的解決方案，以同時滿足保護優(yōu)先事項和發(fā)展的需要。

來源: IUCN / Mizuki Murai

雖然項目與基礎設施建設對于經濟和社會發(fā)展至關重要，但它們也可能對世界遺產地的“突出普遍價值”產生負面影響。這種“突出普遍價值”所代表的獨特品質正是這些遺產地被認可為世界遺產的依據。

UNESCO世界遺產主任Lazare Eloundou Assomo稱：“世界遺產地為數百萬人提供了生計來源以及豐富的文化內涵，從而促進了可持續(xù)發(fā)展。許多國家都渴望在經濟和社會方面得到發(fā)展與改善，因此正確評估開發(fā)項目對這些遺產地的影響以避免對今世和后代造成損失是至關重要的。”

近年來，世界遺產地一直面臨著各種形式的發(fā)展所帶來的壓力，包括城市化、旅游基礎設施、水壩、道路、發(fā)電廠和其他重大干預項目。由UNESCO與世界遺產委員會咨詢機構（即國際文化財產保護與修復研究中心（ICCROM）、國際古跡遺址理事會（ICOMOS）以及世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）共同完成的監(jiān)測報告也證實了這一點。

在過去六年中，由21個締約國組成的決策機構——世界遺產委員會要求148個世界遺產地自行開展影響評估（每年大約35至45個）。然而，部分評估并未遵循最佳實踐。例如：對遺產地突出普遍價值的影響未得到具體評估；或者即使評估開展于開發(fā)項目被批準并開始施工后，卻沒有考慮其他替代方案。

因此，世界遺產地的獨特價值可能會受到嚴重破壞，而這種破壞有時甚至是不可逆的。例如：在沒有進行遺產影響評估的情況下進行的重大城市改造可能會導致建筑特色、紀念碑或歷史街區(qū)等遺產遭到破壞。

新版指南致力于解決上述問題。指南強調：就實際而言，影響評估可以幫助確定具有長遠價值的開發(fā)項目，以同時滿足保護和發(fā)展的需要。

例如，在尼泊爾的奇特旺國家公園（Chitwan National Park），一條擬在公園內開發(fā)的鐵路在經過影響評估后改道至公園外。這個方案對當地社區(qū)更有利，因為改道后的鐵路位置對社區(qū)居民而言更便利。該公園是許多標志性物種的家園，是獨角犀牛和孟加拉虎最后的庇護所之一。

ICOMOS主席Teresa Patricio評價道：“為子孫后代保護世界遺產是政府、私營部門和廣大社區(qū)共同的責任。任何可能產生潛在影響的干預項目都需要根據遺產地的突出普遍價值進行評估，這樣世界遺產和經濟社會發(fā)展才能互惠互利，形成一種可持續(xù)的和諧。”

《世界遺產背景下的影響評估指南和工具包》提供了方法和易于使用的工具，以根據世界遺產的當前最佳實踐來制定影響評估。 無論是文化遺產、自然遺產還是自然文化雙遺產，該指南都能夠幫助界定相關遺產地的價值和屬性。它還解釋了評估潛在影響、尋找合適的緩解措施和替代方案的全過程。

這項聯(lián)合工作由IUCN-ICCROM世界遺產領導力項目提供支持，由挪威提供資金支持。該指南是上述三家咨詢機構與UNESCO之間幾年來的合作、協(xié)商和分析的成果。它整合并更新了2011年ICOMOS的《世界文化遺產影響評估指南》和2013年IUCN發(fā)布的《世界遺產環(huán)境評估建議》。雖然這份指南針對的是世界遺產地，但它可以為所有遺產地的開發(fā)提供建議。

新版指南解釋了如何利用影響評估來保護世界遺產的突出普遍價值，以便根據UNESCO《關于保護世界文化和自然遺產的公約》作出正確的決策，從而管理遺產保護行動的連續(xù)性和變化。該公約是在人們對現代世界快速變革的影響極為關注的情況下通過的。50年后的今天，公約已得到194個締約國的認可，這些國家申報了1000多處滿足突出普遍價值的遺產地以供列入世界遺產名錄。與此同時，這些變化已經變得更加強烈，而且并不總是受益于先前關于需要保持人與其自然和文化環(huán)境之間的平衡的思考。自然遺產和文化遺產對整個國際社會都很重要，而要確保遺產得到保護，并且在當代和未來發(fā)揮作用，全球合作是十分必要的。

世界遺產地內外的變化都需要按照《公約》的目標來進行管理。影響評估能對此發(fā)揮重要作用。事實上，它長期以來都是世界遺產的工具。世界遺產委員會已經要求影響評估應更多地考慮世界遺產的突出普遍價值，從而支持締約國履行其在《公約》下的責任與義務。

IUCN遺產、文化和青年事務負責人Tim Badman說：“在決定一個開發(fā)項目是否可以進行之前，必須以最高標準對其可能的影響和替代方案進行評估。世界遺產地是國際公認的對全人類最有價值的地區(qū)，我們應在其相關問題上采取最佳實踐。”

新版指南適用于熟悉影響評估的個人工作者以及參與世界遺產管理與治理工作的群體。

指南結構如下：

• 第2節(jié)包含了在世界遺產背景下進行影響評估的基本原則

• 第3節(jié)解釋了世界遺產及其所依據的概念

• 第4節(jié)討論了影響評估的必要性，并介紹了不同的評估類型

• 第5節(jié)介紹了在國家或其他框架下必須進行影響評估的情況，同時也需要包括世界遺產方面的考慮

• 第6節(jié)介紹了為履行世界遺產保護的責任需要進行影響評估，但在國家框架下不需要進行影響評估的情況（“獨立評估”）

• 詳細的術語表解釋了本指南中使用的術語

• 附錄中載有從業(yè)人員在對世界遺產進行影響評估時可使用的工具。這些工具是作為建議的一般模板提供的，并可酌情進一步調整和改進。

ICCROM總干事Webber Ndoro稱：“新版指南是一種更優(yōu)質的規(guī)劃工具，它側重于實際步驟，為可能影響世界遺產地邊界內外的開發(fā)項目提供決策依據。通過評估風險以及確定替代方案，決策者可以確保新的發(fā)展對遺產地和人們來說都是具有前瞻性的、是面向未來的。”

可能影響世界遺產及其突出普遍價值的擬議行動所應遵循的原則：

1. 通過簽署UNESCO的《保護世界文化和自然遺產公約》，每個締約國都承諾保護和保存世界遺產。

2. 影響評估可以幫助實現與保護和保存世界遺產相適應的可持續(xù)發(fā)展。

3. 締約國有義務在考慮采取任何可能影響世界遺產的行動之前，提前通知UNESCO世界遺產中心。

4. 對世界遺產的任何影響評估都應具體涉及突出普遍價值以及其他遺產/保護價值。

5. 影響評估應從最初考慮可能對世界遺產有所影響的項目時開始，并應在行動的發(fā)展和執(zhí)行期間及之后繼續(xù)進行。

6. 影響評估應由具有相關專業(yè)知識的專家來進行。

7. 影響評估應促進和鼓勵權利人（包括原住民、當地社區(qū)和其他利益相關者）的有效、包容和公平的參與。

8. 影響評估應確定一系列合理的替代方案，并評估它們的潛在影響。

9. 影響評估應評估更廣泛的趨勢和累積影響。

10. 影響評估是反復的過程，而非線性的過程。

11. 影響評估過程應被納入世界遺產的管理體系中。

影響評估也被描述為 "先思考后行動"（Morrison-Saunders, 2018）。評估本身包括11個步驟（見下表），這些步驟是靈活的，并可以根據開發(fā)項目的類型和地點進行調整。

概括地說，根據開發(fā)項目的不同性質，可以在不同的規(guī)模級別上開展兩項主要的影響評估，并可側重在具體問題上，包括遺產：

1) 環(huán)境和社會影響評估（Environmental and Social Impact Assessment, ESIA）；如果評估的重點是遺產，可以稱為遺產影響評估（Heritage Impact Assessment, HIA）。

2)戰(zhàn)略環(huán)境評估（Strategic Environmental Assessment, SEA）

SEA和ESIA的區(qū)別

來源：內容改編自CSIR, 1996; 世界遺產領導力項目

2022年正值《世界遺產公約》50周年之際，全世界有1100多處遺產地被認定為世界遺產。

然而，許多遺產地面臨著遺產地內部和周圍的開發(fā)項目所帶來的壓力。新版指南的發(fā)布是跨部門、多學科的合作成果，同時也代表著其為世界遺產保護事業(yè)及高質量、可持續(xù)的開發(fā)、發(fā)展事業(yè)找到了可行的解決方案。指南也為《世界遺產公約》的締約國、遺產管理者、決策者、規(guī)劃者和開發(fā)商提供了重要的保護工具，以幫助實現我們的集體承諾：將寶貴的遺產留存給子孫后代。

如果您想提供反饋意見并了解如何參與世界遺產領導力項目的影響評估工作，請聯(lián)系Eugene Jo女士：ej@iccrom.org

編譯：肖蕓 王裕堃