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在全球氣候變化的大背景下，近年來(lái)氣候相關(guān)自然災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的影響日益加劇。2021年7月，河南遭遇特大暴雨災(zāi)害以來(lái)，由老?；饡?huì)與壹基金共同發(fā)起“氣候變化背景下自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略研究與實(shí)踐”項(xiàng)目，通過(guò)與中國(guó)農(nóng)科院環(huán)發(fā)所、北師大風(fēng)創(chuàng)中心等合作，開(kāi)展河南受災(zāi)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)，探索適應(yīng)氣候變化下社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)突發(fā)氣候?yàn)?zāi)害事件的行動(dòng)策略。

本項(xiàng)目將陸續(xù)分享以下課題研究成果，包括：

●鄭州“7.20”暴雨災(zāi)害的氣候成因及與氣候變化的聯(lián)系

● 國(guó)際大城市適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)

● 適應(yīng)氣候變化的城市洪水災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略

本文以英國(guó)倫敦市為案例，分享“國(guó)際大城市適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)”，以供參考。

國(guó)際大城市適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)-以倫敦為例

摘要

倫敦位于英國(guó)東南部的泰晤士河口低洼平原，面臨海上的風(fēng)暴潮、河流洪水泛濫、城市內(nèi)澇等多重洪水風(fēng)險(xiǎn)。倫敦適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)是：針對(duì)不斷加劇的洪水風(fēng)險(xiǎn)，建立氣候韌性的適應(yīng)性城市，在極端洪水來(lái)臨時(shí)能夠及時(shí)預(yù)警、有效響應(yīng)、快速恢復(fù)。倫敦探索出一套完整的 “預(yù)防-準(zhǔn)備-響應(yīng)-恢復(fù)”這樣的適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理框架體系，并明確當(dāng)前適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理差距為：洪水風(fēng)險(xiǎn)管理各方參與機(jī)制尚不健全，須要確認(rèn)受洪水影響的重大基礎(chǔ)設(shè)施及如何采取相應(yīng)的韌性措施，公眾意識(shí)亟待提升、能力建設(shè)嚴(yán)重不足，洪災(zāi)警戒線的確定、個(gè)體備災(zāi)準(zhǔn)備不足、安置保險(xiǎn)賠付尚不足以增加資產(chǎn)對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的韌性等。針對(duì)這些方面的差距，倫敦設(shè)計(jì)了與之對(duì)應(yīng)的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理措施，包括：

科學(xué)評(píng)估氣候變化條件下倫敦市的洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)

依據(jù)細(xì)化的洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，制訂洪水風(fēng)險(xiǎn)管理決策路徑

充分發(fā)揮并進(jìn)一步加強(qiáng)泰晤士防潮閘的防洪作用

針對(duì)不斷加劇的城市內(nèi)澇問(wèn)題，多措并舉，千方百計(jì)挖掘城市蓄滯洪水潛力

完善氣候保險(xiǎn)機(jī)制，促進(jìn)洪災(zāi)之后的重建和恢復(fù)

倫敦適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，一個(gè)突出的亮點(diǎn)是基于洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)評(píng)估，設(shè)計(jì)了不同的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理路徑：

一是加強(qiáng)原有洪水防護(hù)系統(tǒng)

二是最大限度地挖掘城市蓄水潛力

三是建立新的洪水防護(hù)屏障體系。

這樣的路徑設(shè)計(jì)，將近期適應(yīng)目標(biāo)與遠(yuǎn)期適應(yīng)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合、充分利用現(xiàn)有洪水防護(hù)屏障，但又根據(jù)氣候變化的演變趨勢(shì)不斷更新完善，為倫敦適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理提供戰(zhàn)略決策依據(jù)。

氣候變化下倫敦市面臨的洪水風(fēng)險(xiǎn)

倫敦位于英國(guó)東南部的泰晤士河口低洼平原（圖1），經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多，受到來(lái)自河流上游徑流匯集、海水倒灌以及暴雨等多重洪水的威脅。倫敦主要的洪水風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源包括：

1）海洋風(fēng)暴潮；

2）泰晤士河及其支流產(chǎn)生的河流洪水；

3）長(zhǎng)時(shí)間高強(qiáng)度暴雨引起的城市內(nèi)澇；

4）下水道超載導(dǎo)致的局部地區(qū)的污水漫溢；

5）地下水位上漲導(dǎo)致的地下水上涌；

6）水庫(kù)大壩等損壞造成的洪水等。

圖1 倫敦區(qū)位示意圖

洪水發(fā)生時(shí)，很多情況下是多種類(lèi)型的洪水同時(shí)存在，因此防洪壓力很大。倫敦歷史上曾經(jīng)多次遭受大洪水的侵害，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

1928年，泰晤士河決堤，倫敦市中心城區(qū)幾成澤國(guó)。決堤發(fā)生在午夜，洪水在毫無(wú)預(yù)警的情況下涌入狹窄的街道，國(guó)會(huì)大廈、倫敦塔、Tate美術(shù)館均未幸免，數(shù)十件世界名畫(huà)損毀；貧民聚焦的地下室，瞬間被洪水灌滿，14人殞命、數(shù)千人無(wú)家可歸。究其原因，就是因?yàn)榉雷o(hù)設(shè)計(jì)不足，當(dāng)時(shí)的防護(hù)設(shè)計(jì)，最多只能應(yīng)對(duì)高出海平面5.48米的潮水，而1928年的潮水足足高出了28厘米。洪水消散后，泰晤士河的堤岸全部加高（文獻(xiàn)1）。

1953年，北海的高水位潮汐與低壓風(fēng)暴相結(jié)合產(chǎn)生了巨大的風(fēng)暴潮，當(dāng)時(shí)由于缺乏高標(biāo)準(zhǔn)的防潮工程體系，倫敦及周邊地區(qū)淹沒(méi)面積超過(guò)1000平方公里，造成300多人死亡、3萬(wàn)多人撤離。這次大洪水，直接催生了泰晤士防潮閘的建立（文獻(xiàn)2）。

2007年夏天，英國(guó)大部分地區(qū)突降暴雨，許多地區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重。暴雨強(qiáng)度大持續(xù)時(shí)間久，但大倫敦地區(qū)卻沒(méi)有造成嚴(yán)重的人員傷亡，泰晤士防潮閘的防護(hù)起到了相當(dāng)大的作用。

2014年，北海的高潮汐水位以及連續(xù)的暴雨導(dǎo)致的綜合性洪水使得英國(guó)大部分地區(qū)受災(zāi)。大倫敦地區(qū)政府迅速反應(yīng)，但是沿海仍發(fā)生了堤壩潰壩災(zāi)害，造成了大面積的停電。因此，提高河口沿岸的防潮標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。

從倫敦應(yīng)對(duì)氣候變化的經(jīng)歷可以看出，已經(jīng)發(fā)生的氣候變化，導(dǎo)致洪水災(zāi)害日益加劇。倫敦不斷完善洪水災(zāi)害防護(hù)體系，尤以泰晤士防潮閘防護(hù)體系最為典型，但隨著氣候變化的不斷加劇，當(dāng)前的洪災(zāi)防護(hù)體系亟須進(jìn)一步加強(qiáng)；而未來(lái)倫敦及其周邊的大部分地區(qū)面臨多重洪水的威脅，泰晤士河沿岸洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)尤甚，洪水風(fēng)險(xiǎn)管理挑戰(zhàn)愈益嚴(yán)峻。

倫敦面臨的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理

挑戰(zhàn)與適應(yīng)目標(biāo)

針對(duì)不斷加劇的洪水風(fēng)險(xiǎn)，建立氣候韌性的適應(yīng)性城市，在極端洪水來(lái)臨時(shí)能夠及時(shí)預(yù)警、有效響應(yīng)、快速恢復(fù)。

從愿景到政策的措施：

1）識(shí)別洪水風(fēng)險(xiǎn)，確定高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，采取優(yōu)先行動(dòng)；

2）市長(zhǎng)牽頭，與各利益相關(guān)方密切合作，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制；

3）有效減輕脆弱社區(qū)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的洪水風(fēng)險(xiǎn)；

4）提升公眾意識(shí)，增強(qiáng)適應(yīng)能力，促進(jìn)氣候韌性城市建設(shè)。

從政策到行動(dòng)的措施：

1）市長(zhǎng)牽頭，與環(huán)境署、社區(qū)及各方合作，評(píng)估洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因子；

2）制定城市地面積水（內(nèi)澇）的適應(yīng)氣候變化的管理規(guī)劃，確定適應(yīng)優(yōu)先區(qū)域，進(jìn)行精細(xì)化管理；

3）建立在線數(shù)據(jù)庫(kù)，各相關(guān)方及時(shí)獲取洪水風(fēng)險(xiǎn)信息；

4）確立極端洪水事件報(bào)告制度，洪水來(lái)臨時(shí)各方高效協(xié)調(diào)行動(dòng)；

5）市長(zhǎng)負(fù)責(zé)牽頭設(shè)計(jì)行動(dòng)方案，有效實(shí)施；

6）高度重視綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取基于自然的解決方案（NbS）方式管理城市內(nèi)澇；

7）保障城市生命線工程設(shè)施的安全；

8）發(fā)布城市適應(yīng)氣候變化的管理工作指南、措施清單，指導(dǎo)社區(qū)和公眾的適應(yīng)行動(dòng)。

倫敦市制定適應(yīng)氣候變化行動(dòng)

方案的戰(zhàn)略思路

2011年，倫敦發(fā)布城市適應(yīng)戰(zhàn)略（文獻(xiàn)3），旨在識(shí)別關(guān)鍵氣候風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展有效適應(yīng)行動(dòng)，明確各方責(zé)任，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)城市韌性。倫敦適應(yīng)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理，開(kāi)發(fā)氣候變化帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇，強(qiáng)調(diào)基于自然的解決方案（NbS），提升公眾意識(shí)，發(fā)揮倫敦在全球適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方面的領(lǐng)導(dǎo)力。

對(duì)于洪水風(fēng)險(xiǎn)，在泰晤士河修建倫敦閘，加強(qiáng)防洪墻和閘口建設(shè)防止海水倒灌淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)和河水泛濫淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)城市綠化實(shí)現(xiàn)多功能綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴(kuò)展公共綠地空間、屋頂綠化集雨、濱河公園建設(shè)等減輕城市排水系統(tǒng)的壓力，發(fā)展利用可持續(xù)的城市排水系統(tǒng)，加強(qiáng)河流聯(lián)通，構(gòu)建溢流隧道，升級(jí)污水處理設(shè)施等減輕城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的適應(yīng)實(shí)踐，倫敦探索出一套完整的“預(yù)防-準(zhǔn)備-響應(yīng)-恢復(fù)”這樣的適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理框架體系。

預(yù)防：

倫敦總結(jié)了三種方式預(yù)防洪水災(zāi)害：

1）空間規(guī)劃--對(duì)高洪水風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的土地利用進(jìn)行調(diào)整，將目前對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)敏感的產(chǎn)業(yè)移出，而對(duì)于不得不在高洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，則必須采取措施加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

2）洪水防護(hù)和排水系統(tǒng)--倫敦的大部分區(qū)域由洪水防護(hù)系統(tǒng)保障安全，其風(fēng)暴潮和河流洪水的防護(hù)系統(tǒng)主要由政府部門(mén)負(fù)責(zé)維護(hù)，制定統(tǒng)一的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)氣候變化的情況不斷更新防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于排水系統(tǒng)的維護(hù)，由泰晤士水務(wù)局（Thames Water）負(fù)責(zé)管理排水網(wǎng)絡(luò)，由于當(dāng)前的排水系統(tǒng)是按照30年一遇的洪水標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建造的，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在氣候變化日益加劇的情況下亟須調(diào)整改進(jìn)，催生出2010年的洪澇和水管理法案（Flood and Water Management Act），促進(jìn)可持續(xù)的排水系統(tǒng)建設(shè)以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的洪水風(fēng)險(xiǎn)。

3）挖掘城市蓄滯洪水的潛力、改變洪水流向--優(yōu)化公共空間、私人領(lǐng)地的規(guī)劃設(shè)計(jì)，有意識(shí)地改變洪水流向公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、廣場(chǎng)、道路、或地下空間，避免或減輕對(duì)脆弱區(qū)域（如居民社區(qū)）的淹沒(méi)。

準(zhǔn)備:

洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，一個(gè)重要的方面是解讀氣候變化條件下洪水風(fēng)險(xiǎn)演變的信息，將洪水風(fēng)險(xiǎn)管理上升至戰(zhàn)略高度；同時(shí)在區(qū)域尺度上對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)抓好具體落實(shí)工作，編制區(qū)域面臨洪水威脅的重要資產(chǎn)清單，對(duì)倫敦每一條河流進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，設(shè)立泰晤士河流域面向2100年的風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，每個(gè)社區(qū)制定專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案；提升水廠、電廠及重大關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的洪水防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)至千年一遇的水平，將不可替代的、具有重大價(jià)值的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至安全地帶；大力提升公眾意識(shí)，擴(kuò)大洪災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋面。

響應(yīng):

共享洪水風(fēng)險(xiǎn)信息，建立跨領(lǐng)域的、多部門(mén)參與的倫敦韌性伙伴（The London Resilience Partnership）關(guān)系機(jī)制，每一個(gè)社區(qū)根據(jù)政府統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)指南制定應(yīng)急規(guī)劃。政府發(fā)布擬采取的氣候韌性措施建議并提供資助，企業(yè)和土地?fù)碛姓卟扇∵m合自身情況的氣候韌性防護(hù)措施。

恢復(fù)：

制定倫敦恢復(fù)管理協(xié)議（The London Recovery Management Protocol），明確各方責(zé)任和義務(wù)。區(qū)域/社區(qū)的恢復(fù)，包括人文關(guān)懷、住所安排重建、保險(xiǎn)賠付、商業(yè)運(yùn)營(yíng)、災(zāi)害瓦礫垃圾的清理等。

基于以上“預(yù)防-準(zhǔn)備-響應(yīng)-恢復(fù)”這樣的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理框架，當(dāng)前適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理差距與需要采取的行動(dòng)匯總于表1。

表1 當(dāng)前適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理差距與需要采取的行動(dòng)

倫敦市適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理舉措

舉措一：科學(xué)評(píng)估氣候變化條件下倫敦市的洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)

洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是開(kāi)展有針對(duì)性的適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)基礎(chǔ)。倫敦市首先開(kāi)展洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展不同強(qiáng)度的洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，然后進(jìn)一步評(píng)估各種淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)下的洪水淹沒(méi)水深空間分布，支撐適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理行動(dòng)的實(shí)施。洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃如圖2所示。

圖2 倫敦洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃（資料來(lái)源：文獻(xiàn)3）

在洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化，區(qū)分不同的洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)（圖3），如千年一遇的洪水風(fēng)險(xiǎn)，百年一遇的洪水風(fēng)險(xiǎn)，50年、20年一遇的洪水風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)于不同的洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，采取有針對(duì)性的適應(yīng)措施，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算、適應(yīng)行動(dòng)優(yōu)先級(jí)別上體現(xiàn)出差別，促進(jìn)適應(yīng)行動(dòng)的有效性。

圖3 倫敦不同強(qiáng)度的洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)（資料來(lái)源：文獻(xiàn)3）

在洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃（圖2）、洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度分級(jí)（圖3）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行精細(xì)化評(píng)估，確定各個(gè)區(qū)域的洪水淹沒(méi)水深（圖4為百年一遇的洪水強(qiáng)度等級(jí)下的洪水淹沒(méi)水深）。依據(jù)各種不同洪水強(qiáng)度等級(jí)下的淹沒(méi)水深，調(diào)整城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，采取一系列的有針對(duì)性的適應(yīng)措施，進(jìn)行精細(xì)化網(wǎng)格管理。

圖4 倫敦百年一遇地表水泛濫風(fēng)險(xiǎn)分布*（資料來(lái)源：文獻(xiàn)3）

*圖中紅色框線內(nèi)區(qū)域代表大倫敦地區(qū)，淺藍(lán)色斑塊代表地表水體，空白區(qū)域表示當(dāng)百年一遇洪水發(fā)生時(shí)地表淹沒(méi)水深小于0.25m，藍(lán)色斑塊代表當(dāng)百年一遇洪水發(fā)生時(shí)地表淹沒(méi)水深大于0.25m同時(shí)小于0.5m，亮藍(lán)色斑塊代表當(dāng)百年一遇洪水發(fā)生時(shí)地表淹沒(méi)水深大于0.5m同時(shí)小于1.0m，紫紅色斑塊代表當(dāng)百年一遇洪水發(fā)生時(shí)地表淹沒(méi)水深大于1.0m同時(shí)小于1.5m，紅色斑塊代表當(dāng)百年一遇洪水發(fā)生時(shí)地表淹沒(méi)水深大于1.5m。

舉措二：依據(jù)細(xì)化的洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，制定洪水風(fēng)險(xiǎn)管理決策路徑

在洪水淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上（圖2、圖3、圖4），進(jìn)行適應(yīng)措施的分類(lèi)，梳理適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理思路。據(jù)評(píng)估，目前的倫敦的洪水防護(hù)體系可以持續(xù)到2030年以后，環(huán)境署啟動(dòng)了‘泰晤士河入?？?100專(zhuān)案’（ThamesEstuary2100），設(shè)計(jì)了不同的洪水風(fēng)險(xiǎn)情景（如圖5所示，Defra2100為低洪水風(fēng)險(xiǎn)情景，High++2100為高洪水風(fēng)險(xiǎn)情景）。倫敦設(shè)計(jì)了三種面向未來(lái)的適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理路徑（圖5）：

路徑一：加強(qiáng)防護(hù)，依據(jù)現(xiàn)有的洪水防護(hù)系統(tǒng)，改進(jìn)、完善泰晤士防潮閘體系，升級(jí)下游的防護(hù)屏障，恢復(fù)臨時(shí)的防護(hù)措施；

路徑二：挖掘城市蓄水潛力，如優(yōu)化泰晤士防潮閘的運(yùn)行，加強(qiáng)蓄滯洪、行洪泄洪能力，建設(shè)臨時(shí)的洪水?dāng)r截系統(tǒng)，升級(jí)上下游的防護(hù)屏障等；

路徑三：建立新的洪水防護(hù)屏障體系，建立新的攔河壩防護(hù)體系。

從圖5可以看出，如果只依靠當(dāng)前的洪水防護(hù)系統(tǒng)（路徑一），則不能滿足2100高洪水風(fēng)險(xiǎn)（High++2100）管理的需求；如果挖掘城市的蓄滯洪水潛力（路徑二），則勉強(qiáng)可以滿足2100高洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的需求；如果充裕地、應(yīng)對(duì)自如地滿足2100高洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的需求，則需要建立新的洪水防護(hù)屏障體系（路徑三）。

這樣的路徑設(shè)計(jì)，將近期適應(yīng)目標(biāo)（目前倫敦的洪水防護(hù)體系可以持續(xù)到2030）與遠(yuǎn)期適應(yīng)目標(biāo)（建立新的洪水防護(hù)屏障體系）有機(jī)結(jié)合，為倫敦適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理提供戰(zhàn)略決策依據(jù)。

圖5 倫敦泰晤士河河口2100項(xiàng)目（TE2100）洪水風(fēng)險(xiǎn)管理決策路徑*（資料來(lái)源：文獻(xiàn)3）

*該圖表示針對(duì)倫敦泰晤士河河口地區(qū)的未來(lái)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理方案。當(dāng)洪水最大水位上升1m以?xún)?nèi)時(shí)，倫敦可以通過(guò)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)泰晤士防潮閘、洪水蓄滯、采取臨時(shí)的防護(hù)措施等舉措得到較好的保護(hù)；當(dāng)洪水最大水位上升1m-2.5m時(shí)，現(xiàn)有防護(hù)系統(tǒng)將無(wú)力提供有效防護(hù)，需要建設(shè)新屏障、新堤防，并加強(qiáng)上游、下游防護(hù)以提升整體防護(hù)能力；當(dāng)洪水最大水位上升超過(guò)2.5m時(shí)，將超出目前泰晤士河TE2100項(xiàng)目洪水風(fēng)險(xiǎn)管理能力范圍，則需要對(duì)倫敦整體的洪水防護(hù)體系進(jìn)行全面的改造提升。

倫敦市進(jìn)一步確定處于高洪水風(fēng)險(xiǎn)的重要資產(chǎn)數(shù)目（列清單），以及實(shí)施的重大洪水風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目（圖6）。

圖6 倫敦高洪水風(fēng)險(xiǎn)的重要資產(chǎn)數(shù)目分區(qū)區(qū)劃及實(shí)施的重大洪水風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目分布（資料來(lái)源：文獻(xiàn)3）

舉措三：充分發(fā)揮并進(jìn)一步加強(qiáng)泰晤士防潮閘的防洪作用

泰晤士河口的防潮體系是按照可以防御千年一遇洪水的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的，主要包括8個(gè)防潮閘、36個(gè)水閘，400多個(gè)小型可移動(dòng)防潮設(shè)施以及超過(guò)330公里的防洪堤壩和防洪墻（圖7）。

這其中，最典型的是泰晤士防潮閘（亦譯做擋潮閘），建于1974年，全長(zhǎng)578m，共10孔，由11座大型防水橋墩分開(kāi)；中間4孔為主航道，每孔凈寬61m；南岸2孔為副航道；北岸4孔不通航，每孔凈寬均為31.5m（圖8）。不擋潮時(shí)，全閘10孔可適應(yīng)河水正常通過(guò)；非通航各孔采用普通下落(關(guān)門(mén)時(shí))式弧形門(mén)；通航各孔采用上升(關(guān)門(mén)時(shí))式弧形門(mén)，擋潮時(shí)，將閘門(mén)上轉(zhuǎn) 90°，使面板從凹槽中升起，露出水面到豎直位置。

從1982年運(yùn)行以來(lái)，泰晤士防潮閘關(guān)閉過(guò)182次(截至2018年2月)，其中95次用于防御來(lái)自海洋的風(fēng)暴潮，87次抵御綜合性洪水(泰晤士河流洪水及風(fēng)暴潮同時(shí)發(fā)生)，產(chǎn)生了幾十億英鎊的防洪效益（據(jù)測(cè)算，倫敦如果沒(méi)有當(dāng)前健全的防洪體系，那么會(huì)有六分之一的倫敦人生活在水災(zāi)的直接威脅下；如果倫敦遭遇洪水侵襲，經(jīng)濟(jì)損失可能達(dá)到800億英鎊）。

21世紀(jì)以來(lái)，防潮閘關(guān)閉的次數(shù)明顯要高于前期，1983-1989年只關(guān)閉了4次；而在2003年，泰晤士沿岸防洪屏障系統(tǒng)啟用則達(dá)到破紀(jì)錄的19次，這與氣候變暖導(dǎo)致的洪水風(fēng)險(xiǎn)加劇是密不可分的，反映出氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)等因素可能在未來(lái)造成越來(lái)越大的防洪壓力。

圖7 泰晤士防潮閘對(duì)倫敦洪水防洪的作用原理（資料來(lái)源：文獻(xiàn)2）

圖8 泰晤士防潮閘的構(gòu)造（資料來(lái)源：文獻(xiàn)2）

舉措四：針對(duì)不斷加劇的城市內(nèi)澇問(wèn)題，多措并舉，千方百計(jì)挖掘城市蓄滯洪水的潛力

在倫敦市區(qū)，除了大型的地下排水工程系統(tǒng)建設(shè)之外，充分發(fā)揮城市“毛細(xì)血管”的作用，完善地表的蓄、滯、滲、排等基于自然解決方案（NbS）的可持續(xù)排水系統(tǒng)，提高下滲和滯蓄雨水的能力以及減緩流速，具體的措施包括雨水收集、滲水坑、過(guò)濾帶、洼地、池塘、透水路面，以及設(shè)計(jì)草帶(坡)減緩自然排水流速等(圖9)。NbS排水系統(tǒng)不僅僅可以解決洪水徑流量的問(wèn)題，還能夠凈化水質(zhì)、提供更適宜的人居環(huán)境，充分貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。

圖9 倫敦綠色基礎(chǔ)設(shè)施和滲水步道建設(shè)（資料來(lái)源：文獻(xiàn)2）

舉措五：完善氣候保險(xiǎn)機(jī)制，促進(jìn)洪災(zāi)之后的重建和恢復(fù)

一方面，洪水導(dǎo)致的災(zāi)害損失日益加??；而另一方面，洪水致災(zāi)存在很大的不確定性，涉及面廣。洪水保險(xiǎn)如果完全依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行，保險(xiǎn)可能會(huì)非常昂貴，許多家庭和小企業(yè)會(huì)負(fù)擔(dān)不起；如果完全依靠政府賠付，則將會(huì)面臨巨大的財(cái)政壓力。倫敦在完善洪水保險(xiǎn)機(jī)制方面進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索。具體來(lái)說(shuō)，從政府層面所做的工作主要包括：

投資防洪工程，建立有效的防洪體系，降低洪水風(fēng)險(xiǎn)；

制定政府對(duì)建筑的補(bǔ)償條例，號(hào)召對(duì)已有建筑進(jìn)行維修重建以增強(qiáng)氣候韌性；

向保險(xiǎn)公司提供洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警等相關(guān)公共品，以及政策優(yōu)惠。

從保險(xiǎn)公司層面所做的工作主要包括：

為居民及小型企業(yè)提供洪災(zāi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)；

不保處于洪水風(fēng)險(xiǎn)“紅線”區(qū)域內(nèi)的資產(chǎn)，但提高保費(fèi)和賠付標(biāo)準(zhǔn)/金額；

要求投保人采取措施增加資產(chǎn)的氣候韌性；

銀行在居民因購(gòu)買(mǎi)房屋向其申請(qǐng)抵押貸款時(shí)，要求必須購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)。

盡管倫敦已經(jīng)開(kāi)展了大量工作，但仍然意識(shí)到各部門(mén)協(xié)作不夠、處于氣候風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施識(shí)別和社區(qū)適應(yīng)氣候變化意識(shí)和能力不足、個(gè)體備災(zāi)準(zhǔn)備不足、保險(xiǎn)機(jī)制不健全等問(wèn)題，今后還要大力加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

本項(xiàng)目已經(jīng)分享“鄭州‘7.20’暴雨災(zāi)害的氣候成因及與氣候變化的聯(lián)系”、“國(guó)際大城市適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)-以紐約市為例”、“國(guó)際大城市適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)-以荷蘭鹿特丹市為例”的成果。本文以英國(guó)倫敦市為案例，分享“國(guó)際大城市適應(yīng)氣候變化的洪水風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)”，此后會(huì)持續(xù)分享更多的研究成果。