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提升防災(zāi)減災(zāi)能力是適應(yīng)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。社會力量憑借其靈活機動性、技能豐富性、動員社會性等優(yōu)勢，在專業(yè)技能、物資資源、組織機制等方面具有參與災(zāi)害風(fēng)險治理的天然優(yōu)勢，逐漸成為我國預(yù)防災(zāi)害風(fēng)險和應(yīng)對突發(fā)事件中不可缺少的一環(huán)。

基于河南“7·20”特大暴雨災(zāi)害，老牛基金會與壹基金共同發(fā)起“氣候變化背景下自然災(zāi)害應(yīng)對策略研究與實踐”項目，通過與中國農(nóng)科院環(huán)發(fā)所、北師大風(fēng)創(chuàng)中心合作，開展河南受災(zāi)社區(qū)應(yīng)急能力建設(shè)。本項目將著力探索氣候變化下社會組織參與應(yīng)對突發(fā)氣候災(zāi)害事件的行動策略。

本項目將陸續(xù)分享以下課題研究成果，包括：

● 回顧河南特大暴雨災(zāi)害中社會力量應(yīng)對過程及其創(chuàng)新舉措

● 國際社會組織適應(yīng)氣候變化參與災(zāi)害風(fēng)險治理的有效經(jīng)驗

● 氣候變化下社會力量有效參與災(zāi)害響應(yīng)與韌性建設(shè)路徑

本篇主要回顧河南特大暴雨災(zāi)害事件過程，社會力量參與應(yīng)急救援和災(zāi)后重建中的典型舉措，總結(jié)其中社會力量參與的有效經(jīng)驗，以供參考。

01 災(zāi)害事件回顧

受極端天氣影響，2021年7月，河南鄭州、新鄉(xiāng)等地持續(xù)遭遇特大暴雨侵襲，引發(fā)全域性洪澇災(zāi)害（圖1），造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。

截至2021年8月9日7時，此次洪澇災(zāi)害共造成河南省150個縣(市、區(qū))1664個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1481.4萬人受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積1620.3萬畝，成災(zāi)面積1001萬畝，絕收面積513.7萬畝。因災(zāi)倒塌的房屋逾3.5萬戶近10萬間，嚴(yán)重損壞房屋逾5.3萬戶超16萬間；造成的接經(jīng)濟損失達1337.15億元。共造成302人死亡，50人失蹤。

本項目系列成果之《科普揭秘 | 氣候變化與自然災(zāi)害存在怎樣的關(guān)聯(lián)？》已對此次暴雨災(zāi)害成因做出科學(xué)剖析。

圖1 河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害鏈?zhǔn)疽猓ㄙY料來源：課題組繪制）

02 社會力量參與應(yīng)急救援的關(guān)鍵行動

1、成立社會組織和志愿者協(xié)調(diào)中心促進有序高效救援

河南省汛情發(fā)生后，為引導(dǎo)、協(xié)助社會組織和志愿者有序、理性、高效地參與救援，2021年7月21日，在應(yīng)急管理部的指導(dǎo)與當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門、民政部門的支持下，河南省應(yīng)急管理廳聯(lián)合中國慈善聯(lián)合會救災(zāi)委員會、鄭州慈善總會、平頂山志愿者協(xié)會等成立“社會組織和志愿者7·20洪災(zāi)救援協(xié)調(diào)組”，建立社會救援力量協(xié)調(diào)機制，配合當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)指揮部開展現(xiàn)場救援。

發(fā)布《7·20河南洪災(zāi)社會力量應(yīng)急響應(yīng)報備登記表》，搭建民間組織救災(zāi)平臺，對接緊急需求，引導(dǎo)款物捐贈；收集、核實、統(tǒng)計捐贈信息并向主管部門報告，統(tǒng)一歸口、資源優(yōu)化、協(xié)調(diào)指揮、共同救援。

2、災(zāi)情信息暢通共享服務(wù)精準(zhǔn)救援

河南暴雨之中，求助信息遍布微信、微博等平臺，海量信息噴涌而出。

既有在讀大學(xué)生Manto在騰訊文檔創(chuàng)建了在線表格《待救援人員信息》（圖2），以眾包的方式搭建了一個“多用途”民間抗洪資源對接平臺，實時整合、篩選網(wǎng)絡(luò)上碎片化的待救援信息，幫助受災(zāi)群眾和專業(yè)救援力量高效對接。

也有中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會（原中國扶貧基金會）災(zāi)害救援與項目管理部，協(xié)調(diào)人道救援網(wǎng)絡(luò)伙伴，開展災(zāi)情調(diào)研并反饋及時調(diào)整救援方向。

還有卓明災(zāi)害信息服務(wù)中心發(fā)布《河南洪災(zāi)響應(yīng)志愿者招募登記表》、《河南洪災(zāi)緊急求助信息登記》、《河南暴雨救援電話》、《暴雨自救手冊》供志愿者有序參與和民間救援參考。

圖2 《待救援人員信息》文檔（資料來源：人民網(wǎng)，

http://finance.people.com.cn/n1/2021/0723/c1004-32167725.html）

3、社會力量快速反應(yīng)緊急提供救援支持

汛情就是命令，災(zāi)區(qū)就是戰(zhàn)場。慈善組織救援隊、社會組織、慈善基金會、愛心企業(yè)等紛紛快速響應(yīng)，捐款捐物，馳援河南。截至2021年7月21日23時，已有103家民間救援隊在“社會組織和志愿者7·20洪災(zāi)救援協(xié)調(diào)組”報備，將在當(dāng)?shù)卣薪y(tǒng)一部署下，積極開展救援工作。

截至2021年7月24日24時，登記報備救援隊、社會組織、基金會等349個，開展社會協(xié)同、物資搬運、帳篷搭建、安全排查、群眾轉(zhuǎn)移、搜尋搜救等應(yīng)急志愿服務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，各救援隊完成救援任務(wù)388次，轉(zhuǎn)移群眾44500余名。

圖3 中國扶貧基金會抗洪救災(zāi)行動梳理（資料來源：河南“7·20”特大暴雨災(zāi)后需求評估報告）

圖4 “7·20特大暴雨災(zāi)害”中壹基金應(yīng)急響應(yīng)時間線（資料來源：根據(jù)壹基金2021年報告整理）

03 社會力量支持災(zāi)后重建的具體行動

1、需求評估探究社會力量參與方向

基于民眾需求開展災(zāi)后恢復(fù)重建工作，是提升重建滿意度的有效舉措。立足于“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的基本理念，為實現(xiàn)“重建得更好”以有效降低災(zāi)害風(fēng)險，中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會委托北京師范大學(xué)風(fēng)險治理創(chuàng)新研究中心開展針對受災(zāi)地區(qū)居民、政府部門以及捐贈方等多元主體的評估，了解災(zāi)區(qū)群眾的迫切需求。于2021年9月形成《河南“7·20”特大暴雨災(zāi)后需求評估報告》，為災(zāi)后重建中社會力量有效協(xié)同政府部門參與災(zāi)后重建提供可借鑒的視角及路徑，以從韌性建設(shè)等角度實現(xiàn)更高質(zhì)量、更被受災(zāi)群眾接受的災(zāi)后重建效果。

2、韌性建設(shè)提高鄉(xiāng)村安全發(fā)展水平

中國鄉(xiāng)村發(fā)展基金會在過往參與汶川、玉樹、雅安、魯?shù)闉?zāi)后恢復(fù)重建經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2021年9月29日發(fā)布了《重建更好未來-河南洪澇災(zāi)后重建需求評估報告》、《中國扶貧基金會參與河南洪澇災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，會同省市縣鄉(xiāng)村振興和應(yīng)急管理部門共同選定了鶴壁市淇縣靈山街道大石巖村，創(chuàng)新建設(shè)韌性家園試點，旨在立足于村落安全性建設(shè)，強調(diào)從村落風(fēng)險識別、空間安全規(guī)劃、安全及應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全文化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持五個方面，最大限度地提升村莊在面臨災(zāi)害風(fēng)險時的應(yīng)對能力和恢復(fù)能力。

3、社會聯(lián)動提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力

災(zāi)后重建階段，老牛慈善基金會聯(lián)合壹基金等共同發(fā)起“氣候變化背景下自然災(zāi)害應(yīng)對策略研究與實踐”項目。通過與中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所、北京師范大學(xué)風(fēng)險治理創(chuàng)新研究中心等科研機構(gòu)合作，探索氣候變化背景下社會組織參與風(fēng)險治理的有效路徑；再與“紅十字系統(tǒng)”建立合作，實施“安全家園·老牛生命學(xué)堂”項目，開展社區(qū)為本的防災(zāi)減災(zāi)知識普及與應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)。從“防、抗、避、減、救”各個環(huán)節(jié)全方位梳理、探索適應(yīng)氣候變化的災(zāi)害應(yīng)對方案，希望對社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)及救災(zāi)工作提供指導(dǎo)。

具體實施中，壹基金與河南省相關(guān)政府單位聯(lián)動了本地98家社會組織，支持社會組織進入318個社區(qū)，推動社區(qū)建立自己的有第一應(yīng)急響應(yīng)能力且持續(xù)發(fā)展的社區(qū)志愿者救援隊，為隊伍“配物資”“辦培訓(xùn)”，開展演練，引入考核機制；動員居民參與“家庭-隱患點-社區(qū)”應(yīng)急預(yù)案制訂，開展應(yīng)急演練、宣傳活動，以提高社區(qū)居民自然災(zāi)害風(fēng)險防范意識、提升社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對的第一響應(yīng)能力。在項目結(jié)束后，通過線上線下結(jié)合的方式，持續(xù)支持社區(qū)志愿者救援隊的可持續(xù)運營與發(fā)展，長期服務(wù)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險管理能力建設(shè)。

圖5-1社區(qū)志愿者救援隊綜合應(yīng)急演練活動

圖5-2 志愿者救援隊繪制社區(qū)風(fēng)險地圖

圖5-3 救援隊參加老牛生命學(xué)堂培訓(xùn)

圖5-4項目交流會

04 “7·20”暴雨災(zāi)害應(yīng)對中

社會力量參與的創(chuàng)新舉措

1、救命文檔：信息接力助力精準(zhǔn)救災(zāi)

“救命文檔”搭建了一個求助者和施救者的信息通道，基于極簡操作、實時共享、開放協(xié)作等功能特性，打破信息壁壘，讓突發(fā)事件的信息發(fā)布與交流方式實現(xiàn)了積極的轉(zhuǎn)變。

同時，這次救援互助也正是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品創(chuàng)新驅(qū)動科技進步的技術(shù)賦能。作為一款可多人協(xié)作的效率工具，騰訊文檔以文字凝結(jié)而成的信息之網(wǎng)，在緊急災(zāi)情中涌現(xiàn)出一種大規(guī)模協(xié)同互助的可能性，讓網(wǎng)絡(luò)互助成為應(yīng)急救援的新模式。

2、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)：行動協(xié)同提升應(yīng)急效能

突發(fā)事件具有緊迫性、關(guān)聯(lián)性、耦合性等特征，突發(fā)事件應(yīng)急處置需要社會力量協(xié)同參與。通過信息化工具將應(yīng)急資源的供給方和需求方實現(xiàn)最優(yōu)化、最大程度的智能匹配，提高應(yīng)急資源來源和使用的擴展性以及應(yīng)急資源儲備的動態(tài)管理。

“社會組織和志愿者7·20洪災(zāi)救援協(xié)調(diào)組”在應(yīng)急救援中，在當(dāng)?shù)攸h委政府的統(tǒng)一指揮下，優(yōu)化了救災(zāi)資源配置，高效協(xié)同了各組織和志愿者依法有序、科學(xué)地參與防汛救災(zāi)工作。

3、能力建設(shè)：共同參與增強防災(zāi)能力

“安全家園”項目通過“建隊伍、配物資、辦培訓(xùn)、訂預(yù)案、做演練”等活動有效提升了社區(qū)居民韌性能力。同時，安全教育課程培訓(xùn)結(jié)合“老牛生命學(xué)堂”對學(xué)員進行考核認證，也有效賦能了社會組織管理者、救援隊教官、學(xué)員，從而提升了社會組織防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)專業(yè)能力。

該項目采取劃片管理，指定區(qū)域樞紐機構(gòu)，鼓勵社會組織間通過“結(jié)對子”推動項目發(fā)展，有效加強了社會組織在常態(tài)下與政府、社區(qū)、社會公眾的聯(lián)系，推動了政府主導(dǎo)下多元主體協(xié)同參與的風(fēng)險治理共同體建立，提升了社會組織參與重大自然災(zāi)害“事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)”全過程的應(yīng)對能力與全社會綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

本篇以“7·20”暴雨災(zāi)害應(yīng)對為例，

希望能夠發(fā)掘社會力量參與災(zāi)害風(fēng)險治理的創(chuàng)新舉措，

推動全社會氣候適應(yīng)能力建設(shè)。