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2020野保法修訂的十大焦點(diǎn)——阿拉善SEE修法建議
本文為阿拉善SEE對(duì)“野保法”修訂的十條建議，共12020字，閱讀用時(shí)約25分鐘。本文適合的閱讀對(duì)象是野生動(dòng)物保護(hù)立法者、研究者、政府管理者、野保工作者、愛好者、媒體以及關(guān)心野生動(dòng)物保護(hù)的公眾。建議在閱讀的同時(shí)，對(duì)照《野生動(dòng)物保護(hù)法（2018年修正）》（點(diǎn)擊閱讀詳情）原文，分析觀點(diǎn)。
本文專業(yè)性難度適中，對(duì)沒有相關(guān)背景知識(shí)的非專業(yè)人員也有一定的知識(shí)普及的作用。建議預(yù)留充足時(shí)間，專注、精讀分析并參與討論。歡迎對(duì)其中的問題發(fā)表觀點(diǎn)，在后面的留言區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)和評(píng)論，或發(fā)郵件給office@see.org.cn。以下為建議原文。
2020野保法修訂的十大焦點(diǎn)
——阿拉善SEE修法建議
十大焦點(diǎn)
舉國罹受新冠肺炎疫情之際，野生動(dòng)物的交易和食用可能造成的公共衛(wèi)生、人類健康安全風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起了全社會(huì)的高度重視。越來越多像你我一樣的普通人開始呼吁拒吃野生動(dòng)物，而且身體力行。
而作為環(huán)保公益機(jī)構(gòu)的從業(yè)者來說，正是看到了這些積極的、有非凡意義的意識(shí)轉(zhuǎn)變，我們對(duì)自身的要求和期待也日益高漲起來。在2020年春節(jié)期間，19位院士學(xué)者提出“從源頭把控野生動(dòng)物貿(mào)易”的倡議。阿拉善SEE連同200多家環(huán)保社會(huì)組織第一時(shí)間響應(yīng)，共同行動(dòng)，杜絕野生動(dòng)物非法交易，維護(hù)公共健康。很快，在社會(huì)各界的共同推動(dòng)下，全國人大常委會(huì)法工委于2月10日表示將修改“野生動(dòng)物保護(hù)法”增加至今年的立法工作計(jì)劃，并加快“動(dòng)物防疫法”等法律的修改進(jìn)程。瞬間，中國的民間環(huán)保圈、法律圈、保護(hù)科學(xué)圈對(duì)此次修法熱情高漲，幾天內(nèi)撰寫了數(shù)十篇修改建議、知識(shí)科普和評(píng)論文章，表達(dá)立場(chǎng)和觀點(diǎn)。在阿拉善SEE會(huì)長和理事會(huì)的主持下，經(jīng)阿拉善SEE章程委員會(huì)主席和委員（均為律師）、多位理事、會(huì)員指導(dǎo)，中國野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域著名學(xué)者張立教授帶領(lǐng)阿拉善SEE基金會(huì)多個(gè)部門專業(yè)力量，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法的修訂進(jìn)行了研判。作為一個(gè)階段性產(chǎn)出，現(xiàn)將一些主要觀點(diǎn)撰文公布，以資與各界人士交流探討，以期為此次修法提供新的思路和方向。
對(duì)于本次《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡稱“野保法”）的修改，阿拉善SEE認(rèn)為，應(yīng)把此次修法放到當(dāng)前的特殊階段和背景下理性看待?，F(xiàn)有證據(jù)表明，本次新冠肺炎疫情的起因，高度懷疑與食用、接觸野生動(dòng)物有關(guān)。據(jù)世界衛(wèi)生組織(WHO)2月11日發(fā)布的一份新型冠狀病毒(2019-nCoV)情況報(bào)告顯示，越來越多的證據(jù)表明，新冠病毒和在蝙蝠中傳播的冠狀病毒(CoV)之間存在聯(lián)系。更具體地說，是與在菊頭蝠(Phinolophus bat)中傳播的冠狀病毒有關(guān)¹。而據(jù)其他幾份研究顯示，穿山甲、蛇和水貂等野生動(dòng)物均曾被疑似為新冠病毒的中間宿主，但至今尚無定論。因此，本次疫情凸顯的是野生動(dòng)物利用與公共衛(wèi)生健康之間的矛盾。而在野保法過去的修訂中（2016年通過），爭(zhēng)論的問題主要圍繞在“野生動(dòng)物保護(hù)”與“野生動(dòng)物利用²”這兩個(gè)方面。于是本次修法所要解決的核心要義就很可能發(fā)展為野生動(dòng)物保護(hù)和利用以及人類安全健康，這三者之間的相互聯(lián)系、矛盾統(tǒng)一的關(guān)系。
具體而言，本次修訂野保法將重點(diǎn)加入一個(gè)新的視角，即公共衛(wèi)生、人類健康安全的視角；限制一類行為，即野生動(dòng)物食用和貿(mào)易行為；加強(qiáng)一系列管理機(jī)制，如人工繁育、身份標(biāo)識(shí)及溯源、檢驗(yàn)檢疫、公眾監(jiān)督、公益訴訟等。而對(duì)于野保行業(yè)最為關(guān)心的生物多樣性與生態(tài)價(jià)值的加強(qiáng)不一定會(huì)成為此次修法的重心。加之鑒于輿情壓力，此次修法必將加快開展，因此，那些涉及生態(tài)保護(hù)立法難度大、既得利益群體復(fù)雜的重點(diǎn)難點(diǎn)，很難在短時(shí)間內(nèi)開發(fā)出最優(yōu)策略。這就考驗(yàn)了立法者和高層決策者在本次修法上的決心與意志及其對(duì)當(dāng)前局勢(shì)的判讀。因此，審視此次野保法修訂，只從生物多樣性保護(hù)從業(yè)者的角度看，上策是從野保法本意出發(fā)進(jìn)行全面、徹底、系統(tǒng)性的修訂，既加強(qiáng)限制利用、維護(hù)公共健康的觀點(diǎn)，也一并完善生物多樣性保護(hù)條款；中策是在不侵害當(dāng)前保護(hù)條款的前提下，重點(diǎn)加強(qiáng)限制利用，補(bǔ)充公共健康的內(nèi)容；下策是，只圍繞當(dāng)前熱點(diǎn)進(jìn)行局部修正和微調(diào)，而對(duì)于三者之間可能出現(xiàn)的矛盾沒有機(jī)制上和系統(tǒng)上的統(tǒng)籌。基于這樣的背景認(rèn)識(shí)，阿拉善SEE推測(cè)修法將聚焦如下十個(gè)核心問題進(jìn)行討論和權(quán)衡：
一、 將“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”納入野保法立法目的或基本原則
作為一部動(dòng)物保護(hù)法律，現(xiàn)行版野保法的目的開宗明義，即條文第一條“為了保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。此次引起關(guān)注的“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”是否納入立法目的，尚沒有一個(gè)明確的論斷。
支持的觀點(diǎn)認(rèn)為鑒于當(dāng)前疫情，應(yīng)當(dāng)使禁止食用和消費(fèi)野生動(dòng)物及其制成品機(jī)制化、常規(guī)化，以規(guī)避未來再次造成此類公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)事件。正因?yàn)榇舜我咔閹淼臋C(jī)遇，才有此次野保法修法的可能。將公共衛(wèi)生加入立法目的，才有充分理由將“特殊時(shí)期的特殊舉措”轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)。如果此次不加，那么未來再難有合適機(jī)會(huì)將此類條款加入立法目的。
而不支持其成為立法目的的主張是，這部法律是以野生動(dòng)物保護(hù)為根本出發(fā)點(diǎn)，不能因特殊時(shí)期疫情而動(dòng)搖立法目的。對(duì)于“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”，是其他專門法律的關(guān)注范疇，如食品安全法、動(dòng)物防疫法等，所以沒有必要將其納入野保法立法目的。
阿拉善SEE認(rèn)為，“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”不構(gòu)成保護(hù)野生動(dòng)物的目的，但是可以成為野保法的法律原則?，F(xiàn)有的野保法基本原則由第一章第四條規(guī)定，突出為“保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管”三個(gè)原則。其中，規(guī)范利用原則應(yīng)當(dāng)以保障公眾安全和健康為前提，但在立法理論和實(shí)踐上，并沒有十分突出這個(gè)前置條件的重要性。所以，可以在措辭上本著精簡原則，在排序上本著越靠前越重要的原則，將保障健康安全排在第二順位，即改為“保護(hù)優(yōu)先、衛(wèi)生安全、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管”四原則。
這種改變意味著，在物種保護(hù)與公共安全健康產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，優(yōu)先考慮野生動(dòng)物保護(hù)，但兼顧安全。這可以理解為，在保護(hù)與安全產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，“保護(hù)優(yōu)先”意味著，需要采取野生動(dòng)物獵捕和滅殺行為的，應(yīng)優(yōu)先評(píng)估其后果與風(fēng)險(xiǎn)，及其他替代方案。在沒有危及公共安全的緊急情況和重大危險(xiǎn)的情況下，優(yōu)先保護(hù)，且任何情況下不能實(shí)施全物種滅殺。而在安全與利用產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，無條件以安全為優(yōu)先，利用必須完全從屬于安全優(yōu)先的原則。
例如，蝙蝠攜帶多種致命病毒，還疑似攜帶此次新冠病毒，但是不能說把蝙蝠這個(gè)物種斬盡殺絕。自然生態(tài)系統(tǒng)中各個(gè)物種是彼此聯(lián)系的。把這個(gè)物種滅殺了，它的食物鏈上的某些物種，很可能出現(xiàn)數(shù)量的暴漲/暴跌，它所在的生態(tài)系統(tǒng)有可能失衡，釀成一場(chǎng)更大規(guī)模的災(zāi)難。“已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明，投毒、撲殺這些容易在第一時(shí)間被想起的措施，并不能控制適應(yīng)能力強(qiáng)大的動(dòng)物，反而會(huì)引起連鎖的生態(tài)災(zāi)難，帶來更難以收拾的后果³”。
以上是對(duì)野保法法律原則的一種建議和學(xué)理解釋。在此原則確立的基礎(chǔ)上，可以通過進(jìn)一步制定其他相關(guān)條款體現(xiàn)這些原則。也可以通過修訂案通過后的立法解釋或司法解釋進(jìn)行確認(rèn)。
總結(jié)一下阿拉善SEE的觀點(diǎn)，“保障公共衛(wèi)生、公眾身體健康和生命安全”應(yīng)納入本次野保法修訂的考量之中，但適于納入法律原則，而非立法目的。公共衛(wèi)生健康在法律原則中的順序，可考慮在第二順位，即保護(hù)優(yōu)先、衛(wèi)生安全，規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管。
二、 調(diào)整野生動(dòng)物的定義和分類
是否調(diào)整野生動(dòng)物的定義，即野保法第一章第二條的內(nèi)容，是各界爭(zhēng)議最大的焦點(diǎn)?；诋?dāng)前的疫情發(fā)展和科研情況，科學(xué)家仍未最終確定哪種野生動(dòng)物是新冠病毒傳播的起源和中間宿主。而且，對(duì)于幾個(gè)被高度懷疑的物種而言，它們不都能被當(dāng)前野保法的定義所涵蓋。這就為本次修法提出了更加困難的挑戰(zhàn)，同時(shí)也給了一個(gè)對(duì)野生動(dòng)物定義進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力！
根據(jù)現(xiàn)行野保法規(guī)定，野生動(dòng)物是指“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”。這種定義有以下兩個(gè)問題：
1） 野生動(dòng)物指代的范圍窄，致使很多在常識(shí)上被普遍認(rèn)為是野生動(dòng)物的物種并不受本法管理和保護(hù)。大多數(shù)的蝙蝠、眾多的鳥類和鼠類都不是現(xiàn)行野保法所指的“野生動(dòng)物”。野保法只專注1811種珍貴瀕危物種和“三有”動(dòng)物?，尚有1000余種中國陸生脊椎野生動(dòng)物未納入野保法保護(hù)和調(diào)整的范疇?。對(duì)于野保法所限制的禁食野生動(dòng)物的相關(guān)規(guī)定，就不能覆蓋到上文說的1000余種。依據(jù)野保法，如果有人吃一般意義上的“野味”（例如蝙蝠），而這個(gè)“野味”不是法律意義上的野生動(dòng)物，那么就不適用野保法第三章第三十條的禁食條款，其相關(guān)購買行為就不能算是違法行為。
2） 對(duì)人工馴養(yǎng)繁育的野生動(dòng)物沒有說明和界定。人工馴養(yǎng)繁育的野生動(dòng)物構(gòu)成的人工種群恰恰是能夠進(jìn)入市場(chǎng)、能夠被人食用和非消耗性利用的主要來源之一，因此也是野保法中管理相關(guān)條款的主要適用對(duì)象之一。例如梅花鹿東北亞種，這是國家I級(jí)保護(hù)動(dòng)物，同時(shí)也是人工飼養(yǎng)最多的動(dòng)物之一。
基于此，我們對(duì)“野生動(dòng)物”要有一個(gè)重新檢視和認(rèn)定。所以，本次修法的一個(gè)核心點(diǎn)應(yīng)對(duì)野生動(dòng)物的定義和分類進(jìn)行梳理。具體的修改建議有以下兩種不同方案：
a) 采用外延較大的廣義定義。按學(xué)理上的概念，野生動(dòng)物的定義為凡生存在天然自由狀態(tài)下，或來源于天然自由狀態(tài)的、已經(jīng)短期馴養(yǎng)但還沒有產(chǎn)生進(jìn)化變異的各種動(dòng)物，并將非珍貴瀕危的水生物種排除在外。同種野生動(dòng)物按照是否被人工繁養(yǎng)，可以分為人工種群和野外種群。根據(jù)這種定義，野生動(dòng)物的范圍不排除無脊椎動(dòng)物，但是排除了伴侶動(dòng)物、流浪動(dòng)物、家禽家畜。針對(duì)這些動(dòng)物，可另行制定動(dòng)物福利法、防止虐待動(dòng)物條例等，以及受畜牧法、動(dòng)物防疫法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法等調(diào)整。據(jù)此，野保法第二章第十條可再將野生動(dòng)物分為特殊物種和一般物種。特殊物種涵蓋兩類野生動(dòng)物，一是珍貴瀕危的野生動(dòng)物（分為國家重點(diǎn)、地方重點(diǎn)，但應(yīng)去除重疊），重點(diǎn)在于保護(hù)；二是經(jīng)科學(xué)評(píng)估和嚴(yán)格管制的可人工繁育的野生動(dòng)物（其人工種群應(yīng)排除出珍貴瀕危物種范疇），即“白名單”制度，重點(diǎn)在于利用管理。一般物種則是除了珍貴瀕危、可人工繁育之外的其他所有野生動(dòng)物。
b) 對(duì)現(xiàn)有定義不進(jìn)行重大調(diào)整，但對(duì)有重大公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)或生態(tài)威脅的物種納入名錄管理機(jī)制，即所謂“黑名單”制度。這些黑名單包括疫病疫源物種。甚至將現(xiàn)在的“三有”改為“四有”。所謂黑名單，根據(jù)全國人大代表、阿拉善SEE章程委員會(huì)委員蔡學(xué)恩律師的意見，應(yīng)“探索建立野生動(dòng)物利用黑名單制度。野生動(dòng)物保護(hù)部門進(jìn)一步強(qiáng)化與衛(wèi)生檢疫部門以及疾病控制研究機(jī)構(gòu)協(xié)作，對(duì)于經(jīng)科學(xué)研究或檢驗(yàn)檢疫發(fā)現(xiàn)存在潛在公共健康危險(xiǎn)的野生動(dòng)物，及時(shí)納入黑名單，禁止獵捕、運(yùn)輸、使用”?。也就是說，黑名單以內(nèi)的都不能利用。黑名單以外的才可能被利用。
顯然對(duì)于野生動(dòng)物概念的修訂，即針對(duì)野保法第一章第二條，應(yīng)有較多的討論空間。在阿拉善SEE的立場(chǎng)上，對(duì)定義進(jìn)行全面的分析和修訂即采取接近方案a的修改策略屬上策。而b類方案盡管節(jié)省立法成本，但缺乏對(duì)通局的把握和梳理，實(shí)屬下策，但是黑名單的提議很有價(jià)值可以有變通的方案加以應(yīng)用。
三、 重點(diǎn)修改野生動(dòng)物保護(hù)名錄及其管理機(jī)制
根據(jù)我國的實(shí)踐情況和國際通行的做法，保護(hù)名錄機(jī)制仍是野生動(dòng)物保護(hù)的一個(gè)主要的、有效的手段，所以還要保持。名錄制度也是野保法最重要的法律配套規(guī)定之一。名錄的產(chǎn)生和野生動(dòng)物的定義和分類非常相關(guān)，定義和分類是如何調(diào)整的，名錄機(jī)制就要與之對(duì)應(yīng)，以確保后續(xù)的落實(shí)。
目前野保法規(guī)定了六類名錄，在各名錄內(nèi)再進(jìn)行分級(jí)。這六類名錄是：《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》、《地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》、《有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》、《人工繁育國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》、《中國締結(jié)或者參加的國際公約禁止或者限制貿(mào)易的野生動(dòng)物或者其制品名錄》、《野生動(dòng)物重要棲息地名錄》。其中，前五類是直接針對(duì)野生動(dòng)物的名錄。
然而這些名錄的涵蓋范圍在實(shí)踐中也出現(xiàn)了嚴(yán)重過時(shí)、交叉重疊、遺漏致使該得到保護(hù)的未保護(hù)的現(xiàn)象，多重名錄劃分復(fù)雜造成執(zhí)法困難的情況也普遍存在。近年來呼聲較高的針對(duì)名錄體系的修改意見有：合并國家重點(diǎn)與地方重點(diǎn)名錄為統(tǒng)一的國家保護(hù)野生動(dòng)物名錄，廢除“三有”名錄，將《人工繁育國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》擴(kuò)大到《可人工繁育的野生動(dòng)物名錄》（即白名單制度，“把允許養(yǎng)殖的動(dòng)物，無論是否重點(diǎn)保護(hù)，都列清楚，……沒有進(jìn)入白名單的野生動(dòng)物，一律不許養(yǎng)殖”?）等。無論采取何種方案，名錄都與野生動(dòng)物定義分類息息相關(guān)，定義與名錄的調(diào)整對(duì)野保法而言都具有系統(tǒng)性的影響，對(duì)后續(xù)執(zhí)法更有決定性的意義。所以希望本次修法能夠在這兩個(gè)議題上重點(diǎn)討論，綜合各方的意見找到最優(yōu)方案。
實(shí)際上，現(xiàn)有名錄管理面臨的最大的問題是長期得不到有效更新。對(duì)于國家重點(diǎn)保護(hù)名錄按照野保法第二章第十條的規(guī)定應(yīng)每5年應(yīng)更新一次，從1989年《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》發(fā)布至今，除一次微調(diào)外，有長達(dá)30年的時(shí)間未能更新?。這30年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的巨大變遷，使眾多野生動(dòng)物的生存環(huán)境、種群數(shù)量、受威脅因素發(fā)生了極大變化。例如，在全球數(shù)量僅為4只的斑鱉尚未劃入保護(hù)名錄；即使已納入名錄，也存在分級(jí)不合理的情況，如極其瀕危的勺嘴鷸、中華鳳頭燕鷗、江豚等只被列為國家二級(jí)保護(hù)。名錄已嚴(yán)重過時(shí)，大量野生物種從原來的不危到極危，種群狀況發(fā)生了極大改變的，亟需調(diào)入或調(diào)出名錄。物種有了分化沒得到及時(shí)保護(hù)，也有新發(fā)現(xiàn)的瀕危物種未能進(jìn)入的。因此必須盡快更新名錄！但追溯其原因，是名錄的產(chǎn)生機(jī)制有問題。主要原因就是政府部門職能劃分不同，水生生物現(xiàn)由漁業(yè)部門主管（原由農(nóng)業(yè)部門），陸生生物現(xiàn)由林業(yè)草原部門主管（原由國家林業(yè)部門）。如要調(diào)整名錄，需兩部門擬定各自主管的名錄更新，待協(xié)調(diào)一致后上報(bào)國務(wù)院審批。這一個(gè)協(xié)調(diào)過程在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)無法達(dá)成一致。不過，好在這份萬眾期待的名錄調(diào)整發(fā)布已列入國家林業(yè)和草原局2019年的工作計(jì)劃中。從名錄初稿看，已有不少被科學(xué)評(píng)估為瀕危、極危級(jí)別的野生動(dòng)物納入了保護(hù)名錄，或者是在原有基礎(chǔ)上得以調(diào)級(jí)。2019年初稿已在征求意見中，相信不久即可公布。
既然之前的名錄遲遲不能更新，是其產(chǎn)生機(jī)制的問題。因此，此次修法就需要重新審視法律中規(guī)定的保護(hù)名錄如何產(chǎn)生、誰來產(chǎn)生、如何更新的問題。阿拉善SEE建議在野保法中明確，1）設(shè)立野生動(dòng)物保護(hù)咨詢委員會(huì)機(jī)制，由主管部門組建，野保咨詢委員會(huì)構(gòu)成應(yīng)確保多元參與，包括野生動(dòng)物保護(hù)科學(xué)家、保護(hù)專家、環(huán)保社會(huì)組織代表、保護(hù)工作者代表等；2）野保咨詢委員會(huì)的職責(zé)包括“中國野生動(dòng)物保護(hù)名錄”的制定和分級(jí)、名錄評(píng)估、名錄更新等；3）由野保咨詢委員會(huì)提交名錄，行政主管部門批準(zhǔn)公告；4）對(duì)于超過5年不更新野保名錄的，需要追究相應(yīng)部門的行政責(zé)任。
下圖是比較理想的野保名錄更新管理機(jī)制：
四、 全面禁止非法食用野生動(dòng)物，加強(qiáng)打擊野生動(dòng)物非法貿(mào)易、消費(fèi)等行為
阿拉善SEE基金會(huì)秘書長張立教授認(rèn)為，應(yīng)嚴(yán)格立法，從根本上杜絕非法的野生動(dòng)物消費(fèi)，才能徹底阻斷野生動(dòng)物疫源疫病向人類傳播的途徑。阿拉善SEE章程委員會(huì)委員肖志岳律師認(rèn)為，要加強(qiáng)打擊野生動(dòng)物非法捕捉、貿(mào)易、運(yùn)輸和消費(fèi)行為，應(yīng)在以下三方面發(fā)力1）應(yīng)從制度上禁止，例外情況應(yīng)由主管部門頒發(fā)許可（原則禁止、許可例外）；2）加強(qiáng)打擊力度，包括強(qiáng)化行政處罰和刑事化力度（此點(diǎn)會(huì)在第7焦點(diǎn)進(jìn)行討論）；3）明確執(zhí)法責(zé)任，賦予野生動(dòng)物保護(hù)部門執(zhí)法權(quán)，以方便加大打擊相關(guān)非法活動(dòng)（在第5焦點(diǎn)進(jìn)行討論）。
綜合各方觀點(diǎn)，阿拉善SEE認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在野保法中明確作出“全面禁止非法食用野生動(dòng)物及其制成品”的相關(guān)法律設(shè)計(jì)。當(dāng)前野生動(dòng)物的整體生存狀況并不樂觀，繼續(xù)允許以逐利為目的商業(yè)利用只能加劇危機(jī)。全面禁止可能造成100萬就業(yè)人口500億元產(chǎn)值的損失?，但與我們面臨的全國乃至世界公共健康危機(jī)相比，應(yīng)該可以妥善解決掉的。這就能一勞永逸地避免“少數(shù)人受益、主管部門背鍋、國家名譽(yù)受損、全民健康跟著遭殃”的惡性循環(huán)。
在全面禁止非法食用野生動(dòng)物及其制成品中，“禁止”針對(duì)的是以食用為目的，所以并未排除以科學(xué)研究、獲取皮毛原料等為目的的利用。“非法”是針對(duì)白名單的提法，只有白名單以外的野生動(dòng)物食用是非法的，食用白名單之內(nèi)的不違法。而“全面”有三層含義，第一層是指包括所有野生動(dòng)物，除白名單以外，無一遺漏（阿拉善SEE建議適用廣義的野生動(dòng)物定義，詳見上文焦點(diǎn)二a方案）；第二是指生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者以及為其提供便利的組織和個(gè)人均不能為，否則都要承擔(dān)法律責(zé)任；第三對(duì)從生產(chǎn)到消費(fèi)的全環(huán)節(jié)進(jìn)行打擊，這些環(huán)節(jié)包括獵捕、人工繁育、出售、購買、利用、進(jìn)出口、攜帶、寄遞、運(yùn)輸、貯藏以及發(fā)布廣告、提供交易平臺(tái)及場(chǎng)所等行為。在操作層面，“全面禁止非法食用野生動(dòng)物及其制成品”最低限度要對(duì)野保法第三章三十條的管理規(guī)定及其對(duì)應(yīng)的第四章第四十九條的法律責(zé)任重新擬制，指導(dǎo)思路按照上述原則。在此礙于篇幅，暫略具體措辭的建議。
仔細(xì)分析上述方案，除了執(zhí)行層面的挑戰(zhàn)外，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)遺留在白名單制度中。人工繁育白名單的制定和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)就成為了食用野生動(dòng)物是否安全衛(wèi)生的最關(guān)鍵因素。在進(jìn)入白名單之后、獲得專用標(biāo)識(shí)之前，應(yīng)對(duì)檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)，以及檢測(cè)質(zhì)量提出更高的要求，這也是野保法與動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫法相互關(guān)聯(lián)、相互借鑒之處。同時(shí)，針對(duì)白名單的管理，應(yīng)采取信息公開的手段，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。
目前野生動(dòng)物人工繁育制度存在的一些問題，嚴(yán)重影響了制度功能的實(shí)現(xiàn)。這其中最主要的問題是對(duì)商業(yè)目的人工繁育規(guī)制不足。實(shí)際上目前的野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可制度在理論上就是想規(guī)范野生動(dòng)物人工飼養(yǎng)和銷售問題。但是事實(shí)上很多非法野生動(dòng)物貿(mào)易也是鉆了這個(gè)空子。正如當(dāng)年的象牙貿(mào)易也是定點(diǎn)、定量，但是實(shí)際上非法貿(mào)易不斷，致使全球大象種群因盜獵而下降。目前施行的野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可制度監(jiān)督管理不到位，是野生動(dòng)物非法貿(mào)易和消費(fèi)仍然猖獗的癥結(jié)。阿拉善SEE建議在此次修訂過程中對(duì)現(xiàn)行的人工繁育制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)存在公共衛(wèi)生和安全隱患漏洞的制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)調(diào)整。
五、 有必要調(diào)整現(xiàn)有野生動(dòng)物保護(hù)主管部門的設(shè)置和職能分工
行政主管部門是野保法的主要實(shí)施主體，其主體設(shè)置和不同部門之間的分工都存在一些爭(zhēng)論。國家林草部門是野生動(dòng)物保護(hù)的主管部門，制定野生動(dòng)物保護(hù)名錄、管理自然保護(hù)區(qū)（野生動(dòng)物棲息地），但是缺乏執(zhí)法權(quán)；工商管理部門負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管，但缺乏專業(yè)力量、對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)知識(shí)知之甚少，很難對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的野生動(dòng)物進(jìn)行認(rèn)真的核實(shí)梳理，更難區(qū)別非法來源與合法來源的野生動(dòng)物。公安部門具有執(zhí)法權(quán)，但對(duì)野生動(dòng)物犯罪打擊力度不夠。有專家課題組提出，將目前的陸生野生動(dòng)物保護(hù)職能由林草局劃歸自然資源部，成立野生動(dòng)物保護(hù)局作為主管部門。該課題組提出的原因是現(xiàn)陸生野生動(dòng)物主管部門林草部門，已由原來的國家部委、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)再到目前部委管理的國家局，“具體負(fù)責(zé)工作的野生動(dòng)植物保護(hù)司的法律地位趨低，行政資源不足，難以承擔(dān)繁重的陸生野生動(dòng)物保護(hù)的任務(wù)”¹?。
目前很多基層林業(yè)部門提出，基層林業(yè)系統(tǒng)基本上沒有執(zhí)法權(quán)，有些省一級(jí)的林業(yè)部門也都合并到自然資源廳，地方的林業(yè)工作站被撤銷，森林公安劃歸公安部后，野生動(dòng)物執(zhí)法相對(duì)變得更薄弱。因此，我們建議，在自然資源部下整合原國家林業(yè)和草原局部分職能司，組成野生動(dòng)物植物管理局，并協(xié)同森林公安等部門強(qiáng)化執(zhí)法力度，同時(shí)引入社會(huì)組織和公眾參與監(jiān)督。
目前，有幾個(gè)因素會(huì)對(duì)上述機(jī)構(gòu)調(diào)整提出一定的限制和挑戰(zhàn)。一是自然資源部以及相關(guān)部門的“三定”方案調(diào)整剛剛接近尾聲。若真按此調(diào)整，又要做一輪從中央到地方的調(diào)整。二是野保法向這個(gè)方向修改，將帶動(dòng)后續(xù)的實(shí)施條例、地方行政法規(guī)等都會(huì)調(diào)整。這樣的改變，需要更長的時(shí)間，做廣泛深入的調(diào)研，安排好后續(xù)工作。
六、 確立“公眾參與”為野保法原則，強(qiáng)化監(jiān)督和公益訴訟等公眾參與手段
本次野保法修法建議吸取環(huán)境保護(hù)法立法的經(jīng)驗(yàn)和理念，把“公眾參與”作為法律原則之一。公眾參與之所以很重要，主要是因?yàn)橐吧鷦?dòng)物涉及的物種多、種類多、專業(yè)門檻高，而執(zhí)法部門面對(duì)紛繁復(fù)雜的野生動(dòng)物物種，從野生動(dòng)物到最終的消費(fèi)端的一系列復(fù)雜管理狀況，確實(shí)存在人手力量、精力有限，對(duì)于物種識(shí)別存在障礙，要想實(shí)現(xiàn)全方位、無死角的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，光靠現(xiàn)有部門，其執(zhí)法成本和執(zhí)法難度極高。但另一方面，從事野生動(dòng)物保護(hù)的社會(huì)組織、專業(yè)力量正在蓬勃發(fā)展，既有專業(yè)研究人士又有自然保護(hù)的愛好者，既有熱忱又有知識(shí)優(yōu)勢(shì)，若加以引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持，將是一股積極的力量，可以為基層主管部門提供更多的信息情報(bào)和專業(yè)意見，具有很強(qiáng)的輔助作用。因此，如果能確立公眾參與的法律原則，給予足夠重視，那么在未來獲取違法信息及執(zhí)法上，就能得到這些輔助力量和專業(yè)支持，傾聽了解廣大公眾和專業(yè)人士的意見。
那么所說的民間保護(hù)力量有多少呢？據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，中國生態(tài)環(huán)境類社會(huì)組織已達(dá)6500余個(gè)。阿拉善SEE依據(jù)自身對(duì)環(huán)保公益行業(yè)的了解，預(yù)估其中比較活躍的環(huán)保組織將近1500個(gè)。根據(jù)山水對(duì)2019年民間舉報(bào)的野生動(dòng)物非法貿(mào)易統(tǒng)計(jì)，野鳥在非法貿(mào)易數(shù)量上和舉報(bào)數(shù)上均占較大比重。而阿拉善SEE資助開展的2018觀鳥組織調(diào)查中，觀鳥組織171家，全國觀鳥愛好者人數(shù)已超過11萬。再加上其他的自然觀察愛好者，他們之中有人一直堅(jiān)持在地方開展鳥類等野生動(dòng)物監(jiān)測(cè)記錄，辨識(shí)和調(diào)查野生動(dòng)物的能力較強(qiáng)。例如，全國觀鳥組織聯(lián)盟——朱雀會(huì)在2017年開展的“全國鳥市調(diào)查”，針對(duì)全國210個(gè)鳥市進(jìn)行摸查，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)400多種、數(shù)以十萬計(jì)的鳥類貿(mào)易。這意味著中國野鳥種類的至少1/4都處在捕捉、運(yùn)輸、銷售的鏈條之中。其中，國家重點(diǎn)保護(hù)鳥種31種。相關(guān)信息均已有媒體曝光。
目前，野生動(dòng)物保護(hù)組織采取了多種形式的實(shí)踐活動(dòng)，包括野生動(dòng)物調(diào)查與監(jiān)測(cè)、棲息地巡護(hù)、違法行為舉報(bào)、社區(qū)參與式保護(hù)、公眾宣傳、自然教育、政策倡導(dǎo)、野生動(dòng)物救助等。
鑒于此，建議在野保法中，應(yīng)明確賦予公眾和社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)，通過增設(shè)2-3個(gè)新條款實(shí)現(xiàn)。對(duì)于野生動(dòng)物非法貿(mào)易等不法行為，公眾、社會(huì)組織應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督、舉報(bào)；執(zhí)法部門不作為的，公眾、社會(huì)組織、媒體應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于有野生動(dòng)物迫害侵害行為的，建議賦予社會(huì)組織公益訴訟的地位。對(duì)于有野生動(dòng)物及其棲息地侵占和破壞的開發(fā)利用、建設(shè)項(xiàng)目及其環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)予以公開征求公眾和社會(huì)組織的意見，召開聽證會(huì)。應(yīng)引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持公眾和社會(huì)組織參與野生動(dòng)物保護(hù)、教育、宣傳活動(dòng)。
七、 對(duì)于違反了與公共衛(wèi)生健康相關(guān)聯(lián)的條款，加重處罰力度
若能將公共衛(wèi)生健康安全原則納入野保法的法律原則，那么已有的與公共衛(wèi)生相關(guān)條款如野保法第三十條及未來新增條款，應(yīng)加重設(shè)置其對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。其他相關(guān)違法行為的行政處罰力度也可以相應(yīng)加強(qiáng)，其幅度可以參考蔡學(xué)恩律師對(duì)野保法第四十六條的建議：“對(duì)非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物違法行為的罰款幅度提高為野生動(dòng)物價(jià)值及其制成品的五倍以上十倍以下，適當(dāng)提高處罰力度”¹¹。這比當(dāng)前“一倍以上五倍以下的罰款”有明顯提升。
違反野保法追究刑事責(zé)任的案件屬刑法范疇。如若有必要增加調(diào)整罪名或加重刑罰力度，這將涉及到對(duì)刑法典的修訂，那將是更為嚴(yán)重的事項(xiàng)，因此不在野保法修法建議中討論。在民事上可以寄希望引入公益訴訟機(jī)制，對(duì)違法行為所造成的對(duì)生態(tài)環(huán)境和野生動(dòng)物的傷害進(jìn)行追償。對(duì)行政主管部門的行政違法和不作為行為應(yīng)加強(qiáng)公眾、媒體和社會(huì)組織的監(jiān)督，嚴(yán)格追責(zé)。
八、 加強(qiáng)法條中對(duì)“革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)”、“自然教育”的表述
野生動(dòng)物消費(fèi)的風(fēng)俗與地域有很大關(guān)系。特別是我國在2018年起全面禁止國內(nèi)的象牙貿(mào)易，加上前些年政府全面禁止公務(wù)宴請(qǐng)中消費(fèi)魚翅等等，對(duì)引導(dǎo)全民正確的消費(fèi)觀和對(duì)中國的野生動(dòng)物保護(hù)聲譽(yù)都有極大的促進(jìn)作用。這些都說明政府的倡導(dǎo)和法律法規(guī)不斷完善的重要性。兩廣地區(qū)是野生動(dòng)物消費(fèi)的重災(zāi)區(qū)。2003年SARS之后野生動(dòng)物貿(mào)易在廣東下降了很多，主要也是人們把野生動(dòng)物消費(fèi)與自身的健康聯(lián)系起來的結(jié)果之一。其實(shí)還有很多在可以深入做的工作，特別是對(duì)青少年的普法教育和宣傳工作。而隨著生態(tài)文明的不斷倡導(dǎo)、各保護(hù)組織的野生動(dòng)物保護(hù)及普法宣傳，在很多大城市野生動(dòng)物消費(fèi)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。
但在一些地區(qū)，還存在濫食野生動(dòng)物的陋習(xí)。尤其在本次疫情發(fā)生后，吃“野味”、濫食野生動(dòng)物，所帶來的公共衛(wèi)生和健康風(fēng)險(xiǎn)，受到全社會(huì)的關(guān)注和批評(píng)。
阿拉善SEE建議，將“革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)”和“加強(qiáng)自然教育”的表述納入野保法第一章第八條。此條對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的知識(shí)教育和普法教育已經(jīng)做了明確的規(guī)定，但是并沒有特別具體的價(jià)值導(dǎo)向，通過提出包含知識(shí)教育、價(jià)值引導(dǎo)、體驗(yàn)活動(dòng)、與保護(hù)實(shí)務(wù)更為貼近的“自然教育”，可以彌補(bǔ)這樣的缺憾。目前，全國有418家自然教育類機(jī)構(gòu)，其自然體驗(yàn)活動(dòng)、課程、解說服務(wù)等達(dá)到93萬人次/年。通過社會(huì)多方參與，強(qiáng)化野生動(dòng)物保護(hù)的宣傳教育，希望徹底戒除對(duì)濫食野生動(dòng)物等迷信和陋習(xí)。一旦發(fā)現(xiàn)自身周邊的野生動(dòng)物消費(fèi)的情況，違法行為向當(dāng)?shù)匾氨Ｖ鞴懿块T舉報(bào)。發(fā)現(xiàn)親朋好友有吃野味的陋習(xí)，應(yīng)勸阻制止。
根據(jù)阿拉善SEE福建項(xiàng)目中心項(xiàng)雷主席的觀點(diǎn)，對(duì)青少年的教育，才是根治陋習(xí)的長遠(yuǎn)之計(jì)。因?yàn)橹袊藗鹘y(tǒng)觀念里“食用野生動(dòng)物大補(bǔ)”的非常錯(cuò)誤的觀念必須從根子上鏟除和解決。所以，可以要求在全國及各省編排專門針對(duì)青少年、中小學(xué)生的簡單易懂、生動(dòng)活潑圖文并茂的普法教材，并且應(yīng)該聘請(qǐng)環(huán)保社會(huì)組織和專家一起進(jìn)入校園和課堂來實(shí)地宣講。
九、 加強(qiáng)人畜共患傳染病疫情防治，監(jiān)管以科學(xué)研究為目的利用野生動(dòng)物的活動(dòng)
野生動(dòng)物生活在野外，身上可攜帶大量的細(xì)菌、病毒和寄生蟲等病原體，中國工程院院士陳煥春教授表示，當(dāng)今人類新發(fā)傳染病78%與野生動(dòng)物有關(guān)，或者說來源于野生動(dòng)物。通常情況下，人們很難接觸到野生動(dòng)物，野生動(dòng)物所攜帶的病原體也難以傳染給人類，但是捕殺、運(yùn)輸和食用野生動(dòng)物，導(dǎo)致了很多疾病的傳播和爆發(fā)。
艾滋病、埃博拉病、鼠疫、SARS非典肺炎、禽流感、萊姆病、猴痘、尼巴病毒、亨德拉病、西尼羅河熱等疾病的傳播均與野生動(dòng)物有密切關(guān)系¹²。
造成人畜共患傳染病的往往不是某一類野生動(dòng)物的問題，而是人的問題。沒有人銷售和食用果子貍，就不太可能爆發(fā)SARS疫情。為了防治人畜共患傳染病疫情，應(yīng)全面禁食野生動(dòng)物，永久取締所有野生動(dòng)物集中販賣銷售市場(chǎng)和線上線下交易，強(qiáng)化執(zhí)法力度，開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查。對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為的，予以行政追責(zé)。
阿拉善SEE還建議，為了增強(qiáng)人畜共患傳染病疫情的防治力量和資源投入，建議引入社會(huì)組織和公眾參與，建立健全公眾舉報(bào)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行最嚴(yán)格的野生動(dòng)物監(jiān)督機(jī)制。
另一個(gè)容易被忽視的方面是對(duì)科學(xué)實(shí)驗(yàn)/教學(xué)用野生動(dòng)物活動(dòng)的監(jiān)管。有一種情況是，名義上冠以科學(xué)研究為目的的人工繁育，后期再轉(zhuǎn)換為商業(yè)利用。應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分科學(xué)研究和種群保護(hù)與復(fù)壯為目的的瀕危物種保護(hù)項(xiàng)目，與那些打著遷地保護(hù)和人工馴養(yǎng)繁殖為幌子實(shí)為商業(yè)經(jīng)營野生動(dòng)物為目的的行為。建議1）將科學(xué)研究為目的利用野生動(dòng)物的，納入國家法律監(jiān)督體系；2）授權(quán)國家行政部門單獨(dú)頒布專門法規(guī)，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理，加強(qiáng)監(jiān)督力度。3）考慮在野保法專設(shè)條目規(guī)范以科學(xué)研究為目的的利用野生動(dòng)物的活動(dòng)，包括獵捕、人工繁育、出售、購買、利用和事后處置等行為。
十、 逐級(jí)推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)法律體系建設(shè)
希望此次野保法修法，是一個(gè)整體性修法。以上位法野保法作為起點(diǎn)，對(duì)其他涉及到野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等漸次推進(jìn)。在野保法修訂通過后，應(yīng)及時(shí)完善相應(yīng)的配套命令條例，如《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》等，從中央到地方調(diào)整相應(yīng)的條例和規(guī)范。由于涉及野生動(dòng)物保護(hù)的法條分散在涉及漁業(yè)法、動(dòng)物防疫法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法、環(huán)境保護(hù)法、民法、刑法、食品安全法等多個(gè)部門法內(nèi)，多頭管理，也可以考慮野生動(dòng)物保護(hù)法的法典化進(jìn)程。目前，一個(gè)積極的信號(hào)就是，十三屆全國人大常委會(huì)已經(jīng)啟動(dòng)審議《關(guān)于禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定（草案）》的議案。正如全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任王瑞賀所說，“相關(guān)配套規(guī)定沒有及時(shí)出臺(tái)、完善，有關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)的具體辦法、目錄、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程等尚未及時(shí)出臺(tái)和完善。……因此，有必要進(jìn)一步補(bǔ)充完善野生動(dòng)物保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)，擴(kuò)大法律調(diào)整范圍，加大打擊和懲治亂捕濫食野生動(dòng)物行為的力度。”所以，在此次野保法修法之后，期待整個(gè)野生動(dòng)物法律保護(hù)體系有積極的連鎖反應(yīng)。
綜合以上分析，阿拉善SEE認(rèn)為本次野保法修訂在這十大焦點(diǎn)領(lǐng)域所采取的策略和做法將會(huì)體現(xiàn)立法者的決心和意志。以上十個(gè)領(lǐng)域并不是所有方面都存在著長期的爭(zhēng)論和矛盾，也不是個(gè)個(gè)都有系統(tǒng)性的重要性，但是他們是能指標(biāo)性地反映此次修法的成敗得失的關(guān)鍵因素。鑒于此次修法的動(dòng)機(jī)和背景，阿拉善SEE并沒有將棲息地保護(hù)、野生動(dòng)物救助、野外放歸、外來物種治理、限制展示展演等側(cè)重保護(hù)的立法議題作為主要的建議內(nèi)容，但是這并不意味著這些生物多樣性保護(hù)工作者最關(guān)心的問題不應(yīng)在立法層面得到改善。只是我們希望本次立法在焦灼的疫情面前和緊迫的壓力下能為今后的工作做好鋪墊。
最后對(duì)于本次人大修法過程，阿拉善SEE也期望來自生物多樣性保護(hù)行業(yè)的專業(yè)人士能同法律工作者、行政主管官員和相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)家一道，參與到咨商起草的過程中去，而不僅僅只是在后期的公開評(píng)議環(huán)節(jié)建言獻(xiàn)聲，從而使立法過程更能反應(yīng)民意，更加科學(xué)民主公正，更具公信力。
（2020年2月17日）
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