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© TNC

在剛結(jié)束不久的聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）第一階段會(huì)議的閉幕式上，各締約方通過并發(fā)布了《昆明宣言》，承諾將“制定、通過和實(shí)施有效的2020后全球生物多樣性框架，以確保最遲到2030年走上一條生物多樣性恢復(fù)之路，到2050年全面實(shí)現(xiàn)與自然和諧相處的愿景”[1]。而“30х30”無疑是目前“2020后全球生物多樣性框架”初稿中最受關(guān)注的一個(gè)目標(biāo)，被表述為：“確保形成得到有效和公平管理、具有生態(tài)代表性和連通性良好的保護(hù)地體系并采取其他有效的基于區(qū)域的保護(hù)措施，使全球陸地和海洋區(qū)域的至少30%得到保護(hù)……”[2]。

作為就地保護(hù)措施的重要手段之一，與大家耳熟能詳?shù)慕?strong>保護(hù)地（Protected Areas，PA）相比，其他有效的區(qū)域保護(hù)措施（Other Effective area-based Conservation Measures，簡稱OECMs）則不為眾人所熟知。實(shí)際上，近年來OECMs在國際上逐漸得到重視，被認(rèn)為是能夠大幅增加陸地和海洋受保護(hù)面積以實(shí)現(xiàn)30х30目標(biāo)的具有成本效益的新型保護(hù)工具。

OECMs概念的提出和發(fā)展歷程

© Erika Nortemann/TNC

其實(shí)，OECMs這個(gè)名詞早在十年前就出現(xiàn)在“愛知目標(biāo)”11的文字表述中：“到2020年，至少有17%的陸地和內(nèi)陸水域以及10%的海岸和海洋區(qū)域，尤其是對(duì)于生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有特殊意義的重要區(qū)域，通過有效而公平管理的、生態(tài)上有代表性和相連性好的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)和其他有效的區(qū)域保護(hù)措施得到保護(hù)，并將其納入更廣泛的陸地景觀和海洋景觀”[3]。然而，OECMs的概念被提出后，對(duì)其的定義和相關(guān)的解釋及準(zhǔn)則卻沒有太多進(jìn)展。

經(jīng)過多方呼吁，直到2015年，IUCN世界保護(hù)地委員會(huì)（World Commission on Protected Areas, WCPA）成立了專門的OECMs工作組，于2016-2017年先后召開了三次技術(shù)研討會(huì)，最終制定并分享了《OECMs認(rèn)可和報(bào)告指南》草案，并經(jīng)2018年《生物多樣性公約》第十四次締約方大會(huì)決議正式通過了OECMs的定義[4]。2019年11月，根據(jù)歷次技術(shù)研討會(huì)的結(jié)果，IUCN OECMs工作組正式發(fā)布了《OECMs認(rèn)定和報(bào)告指南》（Recognising and reporting other effective area-based conservation measures）[5]，同年12月在世界保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)庫（World Database of Protected Areas，WDPA）中上線了OECMs數(shù)據(jù)庫，以指導(dǎo)各締約方認(rèn)可和報(bào)告OECMs，作為評(píng)估“愛知目標(biāo)”進(jìn)展的手段（圖1）。

圖1：OECMs的發(fā)展歷程 | TNC繪制

OCEM的定義及概念辨析

作為達(dá)成30х30目標(biāo)的重要途徑，OECMs究竟是指哪些區(qū)域，該如何識(shí)別呢？它與我們更為熟知的自然保護(hù)地又有什么不同？

《生物多樣性公約》將OECMs定義為“保護(hù)地以外的地理定義地區(qū)，對(duì)其治理和管理是為了實(shí)現(xiàn)生物多樣性就地保護(hù)的積極、持續(xù)的長期成果，并取得相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)，以及在適用情況下實(shí)現(xiàn)文化、精神、社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和其他與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的價(jià)值”[6]。簡而言之，自然保護(hù)地是以生物多樣性保護(hù)為主要目標(biāo)的明確地理空間，而OECMs則是在自然保護(hù)地以外的明確地理空間，不一定以生物多樣性保護(hù)為目標(biāo)，但實(shí)際上發(fā)揮了生物多樣性保護(hù)的長期效果，二者在空間上是不重疊的。換言之，保護(hù)地是目標(biāo)導(dǎo)向的，而OECMs則是結(jié)果導(dǎo)向的。如果一個(gè)指定的區(qū)域被認(rèn)定為OECMs，就必須滿足以下兩個(gè)基本條件：1）未被認(rèn)定為自然保護(hù)地，2）實(shí)現(xiàn)了生物多樣性就地保護(hù)的長期成果（圖2）。

圖2：OECMs與PA的區(qū)別和聯(lián)系 | 譯自《OECMs認(rèn)可和報(bào)告指南》

OECMs可能具備許多不同的管理目標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)作物的種植或精神文化的傳承。在這些目標(biāo)中，生物多樣性保護(hù)可能作為首要或次要目標(biāo)，也可能僅僅是管理的附屬結(jié)果。

根據(jù)生物多樣性保護(hù)在管理目標(biāo)中的重要性不同，OECMs也可以被分為以下三種類型（圖3）：

輔助保護(hù)（Ancillary Conservation）是指生物多樣性保護(hù)并非該區(qū)域的管理目標(biāo)，而是作為其他目標(biāo)管理結(jié)果的副產(chǎn)品，例如蘇格蘭的斯卡帕灣（Scapa Flow）是一個(gè)戰(zhàn)爭遺跡紀(jì)念地，但卻有效保護(hù)了海洋生物多樣性；

次級(jí)保護(hù)（Secondary Conservation）是指生物多樣性保護(hù)是該區(qū)域的次要目標(biāo)，例如為了保護(hù)水源而對(duì)水源集水區(qū)進(jìn)行的保護(hù)，或是在城市中為了滿足公眾游憩需求而建立，但面積足夠大且自然程度能夠滿足就地保護(hù)目標(biāo)的城市公園；

主要保護(hù)（Primary Conservation）則有些特殊，這些區(qū)域以生物多樣性保護(hù)為主要目標(biāo)，從特征上完全符合自然保護(hù)地的定義，但由于種種原因沒有被認(rèn)定為自然保護(hù)地，例如一些社區(qū)保護(hù)地（Territories and Areas Conserved by Indigenous Peoples and Local Communities，ICCA）不愿意將該區(qū)域認(rèn)定為保護(hù)地，或是一些未能被國家立法認(rèn)定為保護(hù)地的由私營部門管理的區(qū)域。這些主要保護(hù)類型的OECMs一旦得到了政府部門或者治理主體的正式認(rèn)可，就應(yīng)當(dāng)被劃入PA的范疇。

圖3：OECMs的三種類型及其與PA的關(guān)系 | 改自：OECMs培訓(xùn)教材[7]

在實(shí)際的保護(hù)工作中，OECMs與其他類型的基于區(qū)域的保護(hù)措施（Area-based Conservation Measures）相互結(jié)合，相互連通，形成受保護(hù)區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前國際社會(huì)主要認(rèn)可的基于區(qū)域的保護(hù)措施和概念主要包括：狹義的自然保護(hù)地（PA），社區(qū)保護(hù)地（ICCA），私有保護(hù)地（Privately Protected Areas，PPA）等。OECMs的定義與這些區(qū)域皆有相近或重合之處。概括來說，OECMs不包括PA和PPA，但可能包括ICCA（圖4）。

私有保護(hù)地（PPA）被IUCN定義為私人治理（private governance）類型的自然保護(hù)地，由個(gè)人、非政府組織（NGO）、企業(yè)、大學(xué)、宗教機(jī)構(gòu)等政府以外群體建立和管理，包含在自然保護(hù)地范疇內(nèi)，因此OECMs不能包括PPA所在的區(qū)域[8]。

而OECMs與社區(qū)保護(hù)地ICCA則有著緊密的聯(lián)系。一些ICCA可能被認(rèn)定為PA，一些ICCA可能被認(rèn)定為OECMs，有些可能兩者都不是[9]。ICCA注重保護(hù)原住民的傳統(tǒng)文化，并認(rèn)可原住民社區(qū)在自然資源管理中的主導(dǎo)地位。在許多原住民的文化中與自然和諧相處是重要的組成部分。因此，在這些地區(qū)的管理中，文化、歷史和社會(huì)價(jià)值與自然和保護(hù)自然是不可分割的。OECMs除了實(shí)現(xiàn)長期的生物多樣性保護(hù)成果，也同時(shí)帶來長期的經(jīng)濟(jì)和文化效益，并鼓勵(lì)原住民的積極參與。

圖4：OECMs與相關(guān)概念關(guān)系示意圖 | TNC制圖

OECMs的認(rèn)定、報(bào)告及全球現(xiàn)狀

為了確保OECMs的認(rèn)定符合標(biāo)準(zhǔn)，IUCN世界保護(hù)地委員會(huì)（WCPA）開發(fā)了一個(gè)四項(xiàng)篩選工具（Screening tool），制訂了四項(xiàng)判定標(biāo)準(zhǔn)[10]：

確保該區(qū)域尚未被設(shè)立為保護(hù)地。潛在的OECMs不選取已被設(shè)立為海洋、淡水或陸地保護(hù)地的區(qū)域。

確保該區(qū)域具有符合OECMs定義的基本特征：1）該區(qū)域必須是一個(gè)地理上確定的空間；2）該區(qū)域長期處于被管理與維護(hù)的狀態(tài)，其治理、目標(biāo)和管理與生物多樣性保護(hù)的需求相關(guān)；3）該區(qū)域提供了有效的生物多樣性保護(hù)，具有完善的生態(tài)系統(tǒng)功能；4）該區(qū)域沒有嚴(yán)重破壞環(huán)境的活動(dòng)，對(duì)生物多樣性有威脅的活動(dòng)將得到及時(shí)治理。

確保保護(hù)成果能長期持續(xù)。OECMs的管理應(yīng)取得長期的保護(hù)成果。因此，OECMs所在的區(qū)域必須包含重要的生物多樣性價(jià)值。該區(qū)域的管理應(yīng)通過法律或其他有效手段，實(shí)現(xiàn)或預(yù)期實(shí)現(xiàn)長期、積極和有效的就地生物多樣性保護(hù)。

確保該區(qū)域是以就地保護(hù)（愛知目標(biāo)11）為重心，而不是可持續(xù)資源利用。

經(jīng)過判定，滿足這四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域會(huì)被考慮成為潛在的OECMs。而每個(gè)潛在的OECMs要想被最終認(rèn)定為OECMs，還需要根據(jù)IUCN于2020年發(fā)布的“評(píng)估認(rèn)定方案（草案）”[11]進(jìn)行更為詳細(xì)的評(píng)估。

首先需要舉辦利益相關(guān)方會(huì)議確認(rèn)該區(qū)域治理主體及利益相關(guān)方對(duì)申請(qǐng)認(rèn)定為OECMs的知情及同意，一旦獲得了治理主體的同意，該區(qū)域就會(huì)成為候選OECMs。隨后則需要組建專家評(píng)定小組，根據(jù)OECMs定義中的核心特征（地理范圍明確且不是保護(hù)地、治理狀態(tài)、管理狀態(tài)、生物多樣性價(jià)值、保護(hù)成效、附加價(jià)值）進(jìn)行評(píng)定，最后給出該區(qū)域是否可以被認(rèn)定為OECMs的結(jié)論（圖5）。

目前這套評(píng)估工具已經(jīng)應(yīng)用在南非[12]和加拿大[13]等國家的OECMs評(píng)估和認(rèn)定中，并在應(yīng)用過程中不斷更新和完善。

圖5：OECMs認(rèn)定流程 | TNC制圖

2019年12月，根據(jù)OECMs認(rèn)定和報(bào)告指南，世界保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)庫（WDPA）也新增了OECMs數(shù)據(jù)庫，鼓勵(lì)各國主動(dòng)報(bào)告OECMs認(rèn)定進(jìn)展[14]。根據(jù)2021年5月發(fā)布的《2020保護(hù)地球報(bào)告》顯示，自2019年首次記錄到OECMs到報(bào)告發(fā)布，全球的OECMs增加了160萬平方公里，其中130萬平方公里為陸地保護(hù)面積，30萬平方公里為海域保護(hù)面積[15]。截至2021年10月WD-OECM最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，已有7個(gè)國家報(bào)告了669個(gè)OECMs信息，占陸地面積的1.07%和海洋面積的0.09%（圖6）[16]。

圖6：WDPA和WD-OECM更新的保護(hù)地和OECMs的全球分布（2021年10月）

OECMs典型案例：

加拿大的海洋庇護(hù)所（Marine Refuge）

© Bryan Evans

為了實(shí)現(xiàn)愛知目標(biāo)11的海洋部分，加拿大政府建立了許多不同類型的海洋保護(hù)地，例如漁業(yè)和海洋部建立的海洋法案保護(hù)區(qū)、公園管理局建立的國家公園和國家海洋保護(hù)區(qū)、環(huán)境和氣候變化局建立的國家野生動(dòng)物區(qū)和候鳥保護(hù)區(qū)。盡管保護(hù)地面積不斷增加，但近年來加拿大在海洋保護(hù)方面的進(jìn)展一直很緩慢。

2015年，加拿大總理發(fā)布了一份公開授權(quán)信，重申加拿大對(duì)“到2020年實(shí)現(xiàn)對(duì)加拿大10%海洋領(lǐng)土的保護(hù)”目標(biāo)承諾，并設(shè)定到2017年保護(hù)5%海洋領(lǐng)土的新中期目標(biāo)。為了達(dá)成這一目標(biāo)，加拿大漁業(yè)和海洋部制定了一個(gè)五點(diǎn)計(jì)劃，其中一點(diǎn)即推動(dòng)OECMs的發(fā)展。

加拿大是最早開始探討OECMs定義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的國家，早在2013年加拿大生態(tài)地區(qū)委員會(huì)（Canadian Council on Ecological Area）就定義了OECMs的五個(gè)關(guān)鍵特征并草擬了一個(gè)包含三個(gè)步驟的決策篩選工具[17]。在五點(diǎn)計(jì)劃出臺(tái)后，加拿大漁業(yè)和海洋部進(jìn)一步制訂了認(rèn)定海洋OECMs的指南，其中明確要求被認(rèn)定為OECMs的區(qū)域需要包含一個(gè)對(duì)具有區(qū)域重要性的物種或?qū)ι锒鄻有跃哂兄匾獌r(jià)值的棲息地保護(hù)管理目標(biāo)[18]。根據(jù)加拿大政府公布的數(shù)據(jù)，截至2019年4月，加拿大境內(nèi)共有34個(gè)海洋OECMs，也被統(tǒng)稱為海洋庇護(hù)所，覆蓋面積28.3萬平方公里，占加拿大海洋面積的4.93%，將受保護(hù)海洋面積提升至了13.79%[19]。

圖7：鮭魚遷徙群島灣的地理位置 | 來源：Canada.ca

鮭魚遷徙群島灣禁漁區(qū)（Bay of Islands Salmon Migration Closure）就是其中一個(gè)典型。該地區(qū)位于加拿大紐芬蘭與拉布拉多省，是大西洋鮭魚重要的洄游區(qū)，面積約為218平方公里（圖7）。作為大西洋鮭魚的重要棲息地，鮭魚遷徙群島灣并沒有被政府設(shè)立為海洋保護(hù)地，而是通過OECMs的方式將其管理目標(biāo)確立為保護(hù)大西洋鮭魚的洄游及棲息地，而采用的管理措施是禁止使用定置漁具的遠(yuǎn)洋漁業(yè)，并對(duì)當(dāng)?shù)厝聂~養(yǎng)殖加強(qiáng)管理，以防止養(yǎng)殖三文魚對(duì)野生群體造成基因污染。管理措施的實(shí)施主要依靠當(dāng)?shù)卣cNGO，但與當(dāng)?shù)貪O業(yè)企業(yè)也有著緊密的合作。在這些措施的開展下，大西洋鮭魚有效棲息地的面積增加，種群下降的速度也逐年放緩。

OECMs在未來的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)

Donald等人于2019年對(duì)10個(gè)國家的潛在OECMs與IUCN所識(shí)別的生物多樣性重要區(qū)域（Key Biodiversity Areas，KBA）的空間關(guān)系開展了一項(xiàng)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)在全球740個(gè)完全沒有被已有保護(hù)地覆蓋的KBA中，有76.5%包含了一個(gè)或幾個(gè)潛在OECMs，充分證明了OECMs可以幫助擴(kuò)張保護(hù)生物多樣性的有效區(qū)域，填補(bǔ)保護(hù)空缺，提升受保護(hù)區(qū)域的生態(tài)代表性。加拿大的海洋保護(hù)案例也展示了OECMs對(duì)于海洋保護(hù)地（MPA）的補(bǔ)充作用。通過認(rèn)可這些不是出于保護(hù)目標(biāo)建立管理卻能帶來保護(hù)結(jié)果的地區(qū)，可以為生物多樣性保護(hù)賦予新的定義。此外，OECMs還可以將已有的自然保護(hù)地連接起來，增強(qiáng)保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的連通性，面對(duì)快速變化的社會(huì)環(huán)境，共同作用以支持區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)過程和氣候韌性。

同時(shí)，在實(shí)施保護(hù)措施中，以生物多樣性為核心的目標(biāo)常常與和不斷增長的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求相矛盾。要想大幅提升全球受保護(hù)區(qū)域的面積，完全依靠建立自然保護(hù)地的單一手段將面臨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的多重挑戰(zhàn)，一味追求劃定更大范圍的保護(hù)地也經(jīng)常被詬病會(huì)損害原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的生存權(quán)益，影響公平性。因此，2020后生物多樣性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更需要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的有效的就地保護(hù)措施。與自然保護(hù)地的模式相比，OECMs更貼合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的情況，很多時(shí)候依賴于原住民的傳統(tǒng)文化和習(xí)慣實(shí)現(xiàn)對(duì)于自然資源的可持續(xù)利用和土地的有效管理，能夠保障民生，節(jié)約成本。

© Kevin Arnold

但是OECMs在2020后的實(shí)施與發(fā)展仍面臨著許多挑戰(zhàn)，首當(dāng)其沖就是對(duì)OECMs的評(píng)估、認(rèn)定和報(bào)告。由于OECMs是基于長期持續(xù)的保護(hù)成果進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)認(rèn)定過程提出了更高的要求。如果認(rèn)定了不符合OECMs定義和核心特征的區(qū)域，或認(rèn)定后當(dāng)?shù)卣茨馨凑照J(rèn)定和報(bào)告指南的要求執(zhí)行，都可能影響生物多樣性的保護(hù)成果。Alves-Pinto等人還指出，由于缺乏監(jiān)測工具、不同區(qū)域間的治理差異、缺乏監(jiān)管資金這三個(gè)主要原因，OECMs的監(jiān)管也將面臨極大挑戰(zhàn)。此外，由于對(duì)實(shí)現(xiàn)2020年后生物保護(hù)多樣性框架的迫切需求，各國在建立PA和識(shí)別OECMs時(shí)，可能將優(yōu)先選擇見效快、成本低的區(qū)域。對(duì)于還需要進(jìn)一步研究，但可以為現(xiàn)有的生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)提供更多附加功能的區(qū)域，可能得不到足夠重視[20]。

© Mian Rizwan /TNC Photo Contest 2019

盡管仍有諸多挑戰(zhàn)，但如《昆明宣言》所承諾的“制定、通過和實(shí)施一個(gè)有效的2020年后全球生物多樣性框架，以扭轉(zhuǎn)當(dāng)前生物多樣性喪失趨勢(shì)”，我們需要一切可能有效的手段來實(shí)現(xiàn)一個(gè)兼具雄心與務(wù)實(shí)的2020后生物多樣性目標(biāo)，OECMs無疑將是其中推動(dòng)30х30目標(biāo)達(dá)成的必備保護(hù)工具。

今年7月份在Nature上發(fā)表的一篇評(píng)論為進(jìn)一步推動(dòng)OECMs勾勒出了五個(gè)建議：

加強(qiáng)與多學(xué)科背景群體合作對(duì)OECMs的保護(hù)成果開展監(jiān)測和評(píng)估，以展示OECMs的有效性；

OECMs的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其現(xiàn)有的地方治理模式，而不是改變它；

為OECMs的認(rèn)定和報(bào)告提供必要的資金并設(shè)計(jì)多種渠道的資金來源；

需要對(duì)就地保護(hù)措施的成果評(píng)估制定指標(biāo)并達(dá)成共識(shí)，而不僅限于面積；

將OECMs納入除《生物多樣性公約》之外的環(huán)境條約，如可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、氣候變化框架公約及國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定（BBNJ），以獲得更大范圍的關(guān)注和重視。