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持續(xù)強化林草資源保護管理 堅決守住自然生態(tài)安全邊界

——黨的十八大以來林草工作成就綜述之四

10年來，全國珍稀瀕危野生動植物種群數量總體穩(wěn)中有升，保護成效明顯。2021年，15頭亞洲象北移南歸，生動講述了人與自然和諧共生的中國故事。云南林草局供圖

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)環(huán)境保護提到前所未有的高度，建立最嚴格制度，實行最嚴密法治，堅決守住自然生態(tài)安全邊界。習近平總書記指出，要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境；要加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。十年來，林草系統(tǒng)不斷健全組織體系，強化基礎保障，嚴格保護管理林草資源，推進林草治理體系和治理能力現代化，以高水平保護推動高質量發(fā)展。

一、構建保護管理體系，保護管理成效全面提高

經過十年探索完善，初步構建起林草資源保護管理體系，大幅提升了林草治理效能，森林、草原、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)恢復，野生動植物種群數量明顯增加。

林長制全面推行。認真落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于全面推行林長制的意見，建立了林長制組織體系、責任體系、制度體系和考核體系。由黨委、政府主要負責同志擔任林長，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長體系，全國各級林長約120萬人，其中省級林長421人。林長制的建立，壓實了地方各級黨委政府保護發(fā)展林草資源的主體責任，形成了屬地負責、黨政同責、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的長效機制。將原有的林草綜合督查、檢查考核整合為林長制督查考核，列入中央和國家機關年度督查檢查考核計劃，出臺了林長制督查考核辦法和工作方案。林長制實施納入了國務院辦公廳督查激勵范圍，首批獎勵了林長制實施成效明顯的4市、4縣。2022年，中共中央辦公廳在規(guī)范“長制”工作進展情況的報告中，充分肯定了全面推行林長制工作。安徽、江西兩省率先頒布林長制條例，將相關制度、政策、經驗以立法形式固化，為林長制持續(xù)發(fā)力提供法治保障。江西首創(chuàng)“一長兩員”管理體系，各地創(chuàng)新“一長多員”，資源管護實現網格化。遼寧、安徽、湖南等省開展督查激勵考評，對工作成效明顯地區(qū)予以資金獎勵、政策支持。

林草資源保護管理體系進一步健全。國務院批準實施了《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，推動建立國家、省、縣三級林地保護利用規(guī)劃體系，初步實現了以規(guī)劃管地、以圖管地。依據全國國土空間規(guī)劃，推進新一輪全國林地保護利用規(guī)劃編制。建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級草原管護網絡，全面加強草原征占用監(jiān)督管理。國家和省級層面制定濕地分級分類管理、濕地名錄等多項制度，初步形成了重要濕地、濕地類型保護地及保護小區(qū)管理體系。建立了沙化土地封禁保護修復、沙區(qū)天然植被保護、沙區(qū)開發(fā)建設項目環(huán)評、國家沙漠石漠公園管理等一系列制度，建立了全國防沙治沙綜合示范區(qū)，重點地區(qū)沙化土地和沙區(qū)植被得到有效保護。

野生動植物就地保護和遷地保護統(tǒng)籌推進。通過制定重要棲息地名錄、劃建自然保護區(qū)等方式，防止規(guī)劃和建設項目違法違規(guī)破壞野生動物棲息地。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，將重要生態(tài)廊道和典型生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園范圍，有效保護了近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。啟動國家植物園體系建設，編制形成國家植物園體系規(guī)劃，國務院先后批準在北京、廣州分別設立國家植物園和華南國家植物園，均已正式運行。目前，我國形成了由國家植物園、植物園、擴繁與遷地保護研究中心和種質資源庫組成的野生植物遷地保護體系。

珍稀瀕危物種拯救保護成效明顯。持續(xù)實施珍稀瀕危野生動植物保護拯救工程，對大熊貓、海南長臂猿、穿山甲、綠孔雀、朱鹮及蘇鐵、木蘭科植物等300余種珍稀瀕危野生動植物進行搶救性保護，其野外種群和人工繁育種群不斷擴大。圈養(yǎng)大熊貓種群達到673只，野生大熊貓增加到1864只。朱鹮恢復到超過7000只，海南長臂猿增加到36只，白鶴恢復到5300余只。百山祖冷杉成功培育子代4000多株，漾濞槭已超過萬株，白旗兜蘭通過野外放歸有200余株已成活并開花。在我國野外曾一度消失的普氏野馬、麋鹿等極度瀕危野生動物和華蓋木、峨嵋含笑等極小種群野生植物重新建立了野外種群，且生存區(qū)域不斷擴大。成功實施了大熊貓、朱鹮、林麝、黑葉猴、揚子鱷、普氏野馬及崖柏、蘇鐵、蘭科植物野化放歸。第二次全國重點保護野生動植物資源調查結果表明，全國珍稀瀕危野生動植物種群數量總體穩(wěn)中有升，65%的高等植物群落、74%的重點保護野生動植物物種得到有效保護。

二、實行全面從嚴保護，保護管理措施持續(xù)升級

林草資源保護管理形成剛性約束。國家國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要將森林覆蓋率、森林蓄積量確定為約束性指標，并要求守住自然生態(tài)安全邊界。濕地保護率作為生態(tài)文明建設的主要目標任務被納入我國綠色發(fā)展評價指標體系。推動劃定和實行生態(tài)保護紅線，嚴格保護重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域的森林草原濕地資源，確保面積不減少、用途性質不改變、生態(tài)功能不降低。

林木林地草地管理更加嚴格。嚴格實行林地用途管制和定額管理，開展林地占補平衡試點，規(guī)范建設項目征占用林地草地，嚴格控制林地草地轉為建設用地，禁止毀林毀草違法行為。嚴格執(zhí)行森林采伐限額制度，取消了年度木材生產計劃和木材運輸許可管理，逐步放活人工商品林采伐。全面停止天然林商業(yè)性采伐，全面保護天然林。修訂了國家級公益林區(qū)劃界定和管理辦法，實行分級分類管理，完善國家級公益林補償補助政策，推進天然林保護與公益林管理并軌，建立了公益林信息管理系統(tǒng)。規(guī)范大樹移植，遏制“大樹古樹進城”，制定出臺保護管理意見，開展了第二次全國古樹名木資源普查。劃定基本草原，嚴格落實草原禁牧休牧和草畜平衡制度，推動天然草原休養(yǎng)生息和永續(xù)利用。

野生動植物禁貿禁食全面推行。全面停止犀牛角、虎骨及其制品貿易，全面禁止象牙及其制品商業(yè)性加工、銷售和進口，全國人大常委會頒布關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定?；就瓿稍陴B(yǎng)禁食野生動物處置和養(yǎng)殖戶補償工作，妥善解決了人工繁育有關蛇類、鸚鵡等出路問題，養(yǎng)殖戶群體實現平穩(wěn)轉型。加強對野生動物的分級分類管理保護，調整發(fā)布了國家重點保護野生動物名錄和野生植物名錄，名錄新增了517種（類）野生動物和300種（類）野生植物，國家重點保護的野生動物達到980種8類、野生植物達到455種40類。

三、嚴格執(zhí)法監(jiān)管，資源監(jiān)督管理能力有所提升

持續(xù)開展森林督查，整治林草資源破壞問題。推廣應用衛(wèi)星遙感、互聯(lián)網+、云平臺等高新技術，采取衛(wèi)星遙感與地面核實相結合、省級自查與國家抽查相結合，在全國范圍內組織開展森林督查。初步形成了“省負總責、分級負責、上下聯(lián)動”覆蓋全國范圍的森林督查體系，構建了“天上看、地面查、網絡傳”的常態(tài)化森林資源保護監(jiān)管體系，提高了發(fā)現破壞森林資源問題的能力和水平。采取警示約談、掛牌督辦、全國通報等措施，有力推動了非法毀林毀草、占用林地草地濕地、破壞自然保護地以及違規(guī)用火等涉林草重點問題查處整改。

保持高壓態(tài)勢，打擊涉林草違法犯罪行為。堅持全覆蓋、零容忍，組織開展打擊毀林毀草和破壞野生動物專項行動，嚴肅查處一批重大案件，加大對違法行為處罰力度。國家和各地建立了打擊野生動植物非法貿易聯(lián)席會議制度，健全網絡野生動植物執(zhí)法工作機制，最高檢、最高法和公安部、司法部印發(fā)了依法懲治非法野生動物交易犯罪的指導意見，多部門聯(lián)合開展打擊破壞野生動植物資源以及非法交易專項行動。指導各地建立了野生動植物義務監(jiān)督員制度。積極參與“眼鏡蛇行動”“雷鳥行動”等野生動物國際聯(lián)合執(zhí)法行動，與多個國家及國際組織建立合作機制，嚴厲打擊野生動植物走私、非法采伐等行為。

四、強化支撐體系，資源保護基礎進一步夯實

依法保護得到加強。頒布了濕地保護法，修訂了森林法、草原法、種子法、野生動物保護法，正在組織制定國家公園法、自然保護地法和修改森林法實施條例、森林草原防火條例、自然保護區(qū)條例、風景名勝區(qū)條例等一批法規(guī)，制修訂部門規(guī)章25部，形成了比較完善的林草法律法規(guī)體系。同時，明確了林草行政案件及涉林涉草違法行為分類，全面實行行政執(zhí)法人員資格管理制度和持證上崗，全面推行行政執(zhí)法“三項制度”， 規(guī)范林草行政許可、行政檢查等執(zhí)法活動，林草行政執(zhí)法水平和效能不斷提高。

資源調查監(jiān)測有所創(chuàng)新。順應信息化和精準化管理的發(fā)展趨勢，組織各地將林地和森林落實到山頭地塊，第一次建成了統(tǒng)一標準、統(tǒng)一時點、無縫拼接的全國森林資源管理“一張圖”，及時掌握森林資源現狀及其動態(tài)變化。在實施專項調查基礎上，采取遙感與現地調查相結合、圖斑與樣地監(jiān)測相結合的方法，創(chuàng)新開展全國林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價，實現了以國土“三調”數據為統(tǒng)一底版的森林、草原、濕地、荒漠資源全覆蓋監(jiān)測。從過去每五年出一次監(jiān)測結果到現在一年一度產出監(jiān)測結果，全面查清林草濕沙資源本底，及時掌握動態(tài)變化，為推進生態(tài)保護修復和林草資源科學精準管理打下了良好基礎。

智慧管理平臺建成使用。加快建設并擴大應用林草生態(tài)網絡感知系統(tǒng)，形成總平臺和五大類數據庫。森林草原防火、沙塵暴災害應急處置、森林資源監(jiān)督管理、國家公園天地空一體化監(jiān)測網絡等業(yè)務系統(tǒng)已接入應用，資源動態(tài)管理、數據實時跟蹤的精細化管理體系，以及“天上看、地面查、網絡傳”的閉環(huán)監(jiān)管體系基本建立。

五、加大災害防控力度，生態(tài)安全風險有效控制

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，強化風險意識和底線思維，把生態(tài)安全納入國家安全體系，有效防控和減少各類林草災害和生態(tài)安全問題。

火災綜合防控能力全面增強。堅持防滅火一體化，不斷完善森林草原火災預防、撲救、保障體系。派出工作組開展包片蹲點，落實地方行政首長負責制和行業(yè)管理責任。加強火源管理、防火巡護、監(jiān)測預警、檢查指導、宣傳教育和防火基礎設施建設，組織實施一批防火項目。全國重點區(qū)域火情瞭望覆蓋率達到85.6%，通信覆蓋率達到80.8%。開展火險隱患排查整治和查處違規(guī)用火行為專項行動，深入推進森林火災風險普查和重點防火項目建設。開展森林雷擊火防控技術攻關，在大興安嶺林區(qū)建成全覆蓋的閃電定位探測網，定位監(jiān)測雷電的頻次、強度和位置，以便及時發(fā)現、及早處置雷擊火。大興安嶺2022年入夏以來發(fā)生的多起雷擊火，均得到及時發(fā)現和處置。嚴格執(zhí)行“有火必報”、衛(wèi)星監(jiān)測熱點核查“零報告”等制度。森林、草原火災受害率分別穩(wěn)定在0.9‰和3‰以下，遠低于世界平均水平。

有害生物防治得到加強。實施松材線蟲病防治五年攻堅行動計劃，建立13個部門防控協(xié)作機制，對黃山、秦嶺等重點區(qū)域實行聯(lián)防聯(lián)控，推行包片蹲點機制，實現松林小班精準化防治管理，開展松材線蟲病防治“揭榜掛帥”科研攻關，松材線蟲病疫情擴散趨勢有所放緩，2021年發(fā)生面積、病死樹數量同比分別下降5.12%、27.69%。重慶市、山東省松材線蟲病疫情得到有效控制，黃山景區(qū)生態(tài)安全得到有效保護，泰山景區(qū)連續(xù)2年無疫情，威海市大發(fā)生態(tài)勢得到扭轉。針對美國白蛾、紅火蟻等外來物種，實行關鍵區(qū)域重點防控，成功處置了2021年秋季美國白蛾局部成災擾民事件。2021年全國林業(yè)、草原有害生物防治面積分別達1.51億畝、2.06億畝。

疫源疫病和沙塵暴災害監(jiān)測處置能力不斷提升。優(yōu)化完善野生動物疫源疫病監(jiān)測站體系，強化監(jiān)測隊伍能力建設，及時發(fā)現并有效控制野鳥禽流感、野豬非洲豬瘟、巖羊小反芻獸疫等野生動物疫情。科學開展沙塵暴災害監(jiān)測預警及應急處置工作，有效防控沙塵暴災害，北方沙塵天氣明顯減少，危害明顯減輕。

推動人與野生動物和諧共生。在14個省份開展野豬等野生動物致害防控綜合試點，實施野生動物致害補償，制定野豬等野生動物致害防控工作方案，妥善解決人獸沖突問題，既保護野生動物又維護受損群眾利益。采取柔性干預措施，科學引導和處置云南亞洲象群北上南歸，確保了人象平安。成功救助和放歸黑龍江進村野生東北虎。象往北方、放虎歸山事例，生動講述了人與自然和諧共生的中國故事，受到各方肯定和點贊。習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上指出，云南大象的北上及返回之旅，讓我們看到了中國保護野生動物的成果。