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《基于生態(tài)系統(tǒng)氣候變化適應(yīng)的治理》

背景

近年來(lái)隨著氣候變化的負(fù)面影響愈發(fā)明顯，如何降低其對(duì)生產(chǎn)生活所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，正成為社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)。當(dāng)前氣候變化的應(yīng)對(duì)手段以工程措施或灰色基礎(chǔ)設(shè)施為主，多為被動(dòng)的且未考慮其他部門的利益，可能會(huì)導(dǎo)致貧困地區(qū)氣候脆弱性的增加，同時(shí)造成生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的惡化。

各國(guó)已逐步認(rèn)識(shí)到生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，能夠幫助人類降低氣候變化的影響。因此將工程手段與基于自然的解決方案結(jié)合，開展基于生態(tài)系統(tǒng)的氣候變化適應(yīng)（Ecosystem-based Adaptation, EbA），對(duì)確保生態(tài)和人類健康并改善生產(chǎn)生活條件至關(guān)重要。

因此IUCN于2019年發(fā)布了《基于生態(tài)系統(tǒng)氣候變化適應(yīng)的治理》報(bào)告，結(jié)合IUCN中美及加勒比區(qū)域辦公室開展的“變化中的變革—EbA治理的整體方法”項(xiàng)目，分析了中美各國(guó)治理EbA的情況，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并為該地區(qū)及其他地區(qū)開展EbA提供了建議。

主要內(nèi)容

報(bào)告分為六章，圍繞與EbA治理的有效性、效率、功能、可復(fù)制性及可持續(xù)性有關(guān)的關(guān)鍵條件和具體措施展開。

基于生態(tài)系統(tǒng)的氣候變化適應(yīng)（EbA），是指“通過(guò)保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，降低社會(huì)對(duì)氣候變化的脆弱性的一系列戰(zhàn)略、政策和實(shí)踐”。EbA是涉及多個(gè)部門和領(lǐng)域的復(fù)雜流程，有不同利益方參與并互動(dòng)。參與方應(yīng)具備動(dòng)員能力、政治和法律能力、機(jī)構(gòu)能力、技術(shù)能力（包括知識(shí)管理）、資金能力、創(chuàng)新能力和擴(kuò)大推廣能力等。另外針對(duì)不同目標(biāo)群體，還應(yīng)從多種角度，在各個(gè)層面開展各種形式的能力建設(shè)活動(dòng)。

圖表1:EbA擴(kuò)展進(jìn)程的各項(xiàng)元素

通過(guò)廣泛搜集并記錄各種證據(jù)與結(jié)果，EbA的有效性可以從四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估：對(duì)人類社會(huì)的有效性、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的有效性、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益、政策和體系。另外，主管部門在推動(dòng)EbA治理過(guò)程中應(yīng)重視監(jiān)測(cè)評(píng)估體系的建立，以跟蹤不斷變化的生態(tài)系統(tǒng)狀況，并促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行和落實(shí)情況。

政策和法律能夠積極主動(dòng)地指導(dǎo)實(shí)踐和制度發(fā)展，為EbA提供必要的資金保障，使社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)更好適應(yīng)氣候的不斷變化。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，針對(duì)氣候變化適應(yīng)的政策制定較為復(fù)雜，跨部門跨行業(yè)的協(xié)同合作非常必要。

在國(guó)際層面，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《巴黎協(xié)定》、《生物多樣性公約》、《遷徙物種公約》、《濕地公約》和《荒漠化公約》，及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等均就EbA提出了直接或間接的規(guī)定和條款，可供各方參考。在國(guó)家層面，應(yīng)采用“自上而下”和“自下而上”結(jié)合的方法，將EbA納入其各領(lǐng)域法律和政策中，特別是國(guó)土空間規(guī)劃以及戰(zhàn)略/規(guī)劃環(huán)境評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面。

圖表2:在行業(yè)法律管控領(lǐng)域的主流適應(yīng)手段

為應(yīng)對(duì)氣候變化，出現(xiàn)了一些新型的多邊正式機(jī)構(gòu)，整合了來(lái)自多領(lǐng)域的利益相關(guān)方，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化挑戰(zhàn)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。報(bào)告建議與EbA治理有關(guān)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在決策過(guò)程擁有必要的靈活性和擁有跨部門和行業(yè)的多邊屬性，確保相關(guān)方廣泛參與，采用生態(tài)系統(tǒng)方法并擁有合適且必要的法律地位或支持。

圖表3:重要且實(shí)質(zhì)的政策方針以及國(guó)家適應(yīng)性規(guī)劃的核心組成部分

加強(qiáng)國(guó)家、地區(qū)與市鎮(zhèn)之間的銜接，開展部門間的協(xié)調(diào)，可以更好地實(shí)現(xiàn)公共部門的縱向和橫向整合，從而促進(jìn)EbA實(shí)施。而將氣候預(yù)測(cè)和EbA納入國(guó)土空間規(guī)劃，是促進(jìn)整合的有效抓手。針對(duì)EbA治理中遇到的挑戰(zhàn)，報(bào)告建議應(yīng)促進(jìn)自由、知情的事先同意，建立特設(shè)機(jī)構(gòu)和必要且合法的協(xié)調(diào)、參與與決策機(jī)制，認(rèn)可新興機(jī)構(gòu)和基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立EbA本土機(jī)構(gòu)等來(lái)應(yīng)對(duì)。

中美洲國(guó)家開展EbA治理的案例

國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDC）是各締約方根據(jù)《巴黎協(xié)定》而各自制定的氣候行動(dòng)計(jì)劃。目前約67％的NDC包含了與生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的氣候適應(yīng)內(nèi)容。中美洲各國(guó)均已經(jīng)批準(zhǔn)了《巴黎協(xié)定》，同時(shí)EbA也在這些國(guó)家執(zhí)行NDC過(guò)程中起到一定作用。從NDC相關(guān)內(nèi)容、氣候相關(guān)法律政策和機(jī)構(gòu)等角度，報(bào)告介紹了中美洲相關(guān)國(guó)家的EbA治理案例：

墨西哥

墨西哥的NDC針對(duì)各種領(lǐng)域的多種問(wèn)題作出了與EbA高度相關(guān)的重要承諾，其在EbA治理上實(shí)現(xiàn)了較為清晰的權(quán)力分配，在權(quán)限存在重疊的機(jī)構(gòu)間通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效協(xié)作。

哥斯達(dá)黎加

哥斯達(dá)黎加在NDC中明確提出了EbA的內(nèi)容，包括提高森林覆蓋率，通過(guò)阻止毀林來(lái)協(xié)調(diào)促進(jìn)氣候變化適應(yīng)和減緩，以及通過(guò)生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES）和森林認(rèn)證等實(shí)現(xiàn)可持續(xù)資源管護(hù)。

報(bào)告主要建議

理解相關(guān)理念和內(nèi)涵

氣候變化的有效治理是當(dāng)今急需解決的關(guān)鍵問(wèn)題，其效果將在未來(lái)30年內(nèi)得以體現(xiàn)。面對(duì)氣候變化的影響，生態(tài)系統(tǒng)可以成為社會(huì)的生命保障。應(yīng)正確理解關(guān)于EbA和EbA治理的概念和內(nèi)涵，并通過(guò)優(yōu)化法律政策、加強(qiáng)能力建設(shè)、重視證據(jù)整理和促進(jìn)各方合作等方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)有效和公正的氣候變化適應(yīng)。

加強(qiáng)EbA治理能力建設(shè)

面對(duì)氣候變化的逐漸帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，報(bào)告建議世界各國(guó)應(yīng)著手加強(qiáng)能力建設(shè)，包括氣候變化適應(yīng)能力、治理能力以及EbA治理能力等。

重視證據(jù)、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)

EbA治理需要全面、嚴(yán)格和可靠的證據(jù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，特別是實(shí)施EbA所帶來(lái)的對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、對(duì)社會(huì)的效益，以及對(duì)環(huán)境和社會(huì)脆弱性等影響的信息。因而需要建立能夠收集和分析信息的證據(jù)和知識(shí)管理體系，建立具有可操作指標(biāo)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系。

將EbA納入相關(guān)政策

在國(guó)際、國(guó)家、地區(qū)和地方各層級(jí)，政策和法律都是確保EbA有效治理的適當(dāng)手段。面對(duì)氣候變化帶來(lái)的威脅，報(bào)告建議各國(guó)應(yīng)改善與自然資源、生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)有關(guān)的法律和政策框架，以降低生態(tài)系統(tǒng)脆弱性并增強(qiáng)其韌性。

促進(jìn)新型機(jī)構(gòu)建設(shè)

氣候變化的影響涉及社會(huì)的方方面面，因而報(bào)告建議應(yīng)建立健全多邊的、多重參與和官方協(xié)商的機(jī)構(gòu)和機(jī)制，與傳統(tǒng)的環(huán)境、生物多樣性和自然資源管理機(jī)構(gòu)并行運(yùn)作并相互補(bǔ)充，以更好得應(yīng)對(duì)氣候變化。新型機(jī)構(gòu)的多邊性應(yīng)涵蓋橫向（不同部門和行業(yè)之間）和縱向（不同的地方、國(guó)家和國(guó)際層面）層面，同時(shí)還應(yīng)重視多種層面和方面參與方的能力。

建立多樣協(xié)商機(jī)制

EbA領(lǐng)域的決策需要考慮一系列的復(fù)雜因素，包括不同部門、各級(jí)相關(guān)方、各種不確定性和短中長(zhǎng)等時(shí)期，而很多的因素需要大量國(guó)國(guó)而異、因地域而異、因特定情況而異的協(xié)商。因此報(bào)告建議各國(guó)應(yīng)建立多樣的協(xié)商談判機(jī)制，來(lái)促進(jìn)共識(shí)的形成。這些機(jī)制既包括正式的協(xié)商進(jìn)程，正式的社會(huì)或其他部門參與政策制定的機(jī)制，也包括圍繞具體項(xiàng)目或具體方案的臨時(shí)參與方式，并以地域?yàn)榛A(chǔ)，圍繞特定的時(shí)間、空間、生態(tài)系統(tǒng)或流域，來(lái)開展各方參與的充分協(xié)商。