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《提案》背景：

海洋保護地，是保護海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物資源的重要措施，在全球海洋保護體系中扮演著不可或缺的角色。

中國作為海洋大國。管轄海域面積達300萬平方公里，自1963年建立首個海洋保護地（大連蛇島自然保護區(qū)）起，截至2018年底，我國已建立海洋自然保護地271個，占我國管轄海域面積的4.1%，包括71處國家級海洋特別保護區(qū)（含48處國家級海洋公園）（歐陽志云 等，2020；國家林業(yè)和草原局規(guī)劃財務(wù)司，2019）

今年兩會期間，全國政協(xié)委員，銀泰集團創(chuàng)始人兼董事長，桃花源基金會理事沈國軍向全國政協(xié)提交了《關(guān)于完善我國海洋保護地建設(shè)，推進海洋強國戰(zhàn)略的提案》。在提案中沈國軍委員有四點建議：1.加強全國海洋保護地統(tǒng)籌規(guī)劃；2.提升海洋保護地的管理水平和投入力度 ；3.推動發(fā)揮海洋保護地綜合效能；4. 打造海洋保護地監(jiān)測的技術(shù)和人才體系。

我國海洋保護地現(xiàn)狀

目前我國海洋保護地分為海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)兩大類。根據(jù)其保護價值的大小，海洋保護區(qū)又可按照行政等級分為國家級和地方級（省級、市縣級）。

到2018年底，我國已建立海洋自然保護地271個，占我國管轄海域面積的4.1%，包括71處國家級海洋特別保護區(qū)（含48處國家級海洋公園）。相對于陸上自然保護地（國家公園，自然保護區(qū)，自然公園），我國已經(jīng)建成各類自然保護地1.18萬個，占國土陸域面積的18%。相較陸地，我國海洋保護地的建設(shè)落后較多。

由于選劃缺乏頂層設(shè)計，我國海洋保護區(qū)空間布局存在不合理之處。在保護區(qū)數(shù)量上，我國海洋保護區(qū)呈現(xiàn)南多北少的特點；而在面積上，南部海洋保護區(qū)平均面積則遠小于北部海洋保護區(qū)平均面積。從地理位置上看，幾乎一半的國家海洋保護區(qū)位于黃海，而南海區(qū)域僅有四個國家級海洋保護區(qū)，且面積相對較小。從海岸線向海一側(cè)看，我國大多數(shù)海洋保護區(qū)建立于淺水區(qū)域（<10米），約占17.74%，其中12.47%為限制捕撈的海洋自然保護區(qū)；處于深水區(qū)域（>50米）的生態(tài)系統(tǒng)則較少得到關(guān)注，多為允許多用途的海洋特別保護區(qū)。

浙江寧波漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護區(qū)（桃花源版權(quán)圖片）

2020年自然資源部國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍即功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》，其中與海洋保護區(qū)歸并整合相關(guān)的要求如下（國家林業(yè)和草原局，2020）：

“國家公園設(shè)立后，在相同區(qū)域不再保留原自然保護區(qū)等自然保護地，納入國家公園管理；未劃入的經(jīng)科學(xué)評估后，可以保留、撤銷，或合并為自然保護區(qū)，也可整合設(shè)立自然公園，但要嚴格控制，防止人為降低保護強度和改變保護性質(zhì)。”

浙江寧波漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護區(qū)（桃花源版權(quán)圖片）

“國家級和省級自然保護區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)、海洋公園、濕地公園、冰川公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護地交叉重疊時，原則上保留國家級和省級自然保護區(qū)，無明確保護對象、無重要保護價值的省級自然保護區(qū)經(jīng)評估后可轉(zhuǎn)為自然公園。”

“原海洋特別保護區(qū)轉(zhuǎn)為海洋自然保護區(qū)或海洋自然公園，自然公園主要依據(jù)區(qū)域的資源稟賦和自然特征設(shè)立。”

因此，沈國軍代表建議加強全國海洋保護地的統(tǒng)籌規(guī)劃，將海洋保護地規(guī)劃有機融入國土空間規(guī)劃和海岸到保護與利用規(guī)劃中。

我國海洋保護地管理現(xiàn)狀

在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革以前，我國負責(zé)海洋保護區(qū)管理的政府部門包括：環(huán)境保護部，國土資源部及國家海洋局，農(nóng)業(yè)部，國家林業(yè)局和各級政府部門。海洋自然保護區(qū)由國務(wù)院和各級政府部門批準(zhǔn)建立，而海洋特別保護區(qū)則主要由國家海洋局批準(zhǔn)建立。2018年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革，成立了自然資源部，并將所有海洋與陸地保護區(qū)劃歸與自然資源部及其附屬機構(gòu)國家林業(yè)和草原局和國家公園局進行管理；同時組建生態(tài)環(huán)境部接替國家海洋局海洋環(huán)境保護的職責(zé)（國務(wù)院，2018）。

在法律制定方面，除《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》外，直至20世紀80年代至21世紀初，我國制定了一系列鼓勵海洋保護區(qū)建設(shè)的法律政策文件。如《海洋環(huán)境保護法》《海洋自然保護區(qū)管理辦法》，《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》，《中華人民共和國海域使用管理法》，《中華人民共和國海島保護法》，《海洋特別保護區(qū)管理辦法》等，分別對海洋自然保護區(qū)、水生動植物自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)的建立與管理監(jiān)督，海域與海島的使用管理與監(jiān)督等方面進行了規(guī)定與保障。此外，《中華人民共和國漁業(yè)法》、《水生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國水產(chǎn)資源繁殖保護條例》、《中華人民共和國文物保護法》、《防治陸源污染法》等法律法規(guī)則分別從漁業(yè)資源養(yǎng)護、海洋文化遺產(chǎn)保護、陸源污染控制等方面推動海洋保護區(qū)建設(shè)。

山東長島國家級自然保護區(qū)鳥島（桃花源版權(quán)圖片）

雖然我國已經(jīng)頒布了眾多的法律法規(guī)支持海洋保護區(qū)體系的有效管理，但我國與海洋保護區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)仍處于發(fā)展建設(shè)階段，與海洋保護區(qū)直接相關(guān)的法律法規(guī)相對較少且法律位階相對較低，仍需進一步完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)以保障海洋保護區(qū)管理。自黨的十八屆三中全會以來，我國開始推進以建立國家公園為主體的自然保護地體系，國家公園體制上升為我國重大國家戰(zhàn)略，構(gòu)建更高級別、更加全面的法律法規(guī)體系迫在眉睫。目前我國正在加快制定《國家公園法》，《自然保護地法》，加快修訂《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》。

2021年10月12日，國家主席習(xí)近平在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會發(fā)表主旨講話時指出：中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。但是，如何歸并整合我國在機構(gòu)改革前按照傳統(tǒng)分類建立的各類國家級自然保護地，使其形成一個以國家公園為主體的自然保護地體系，依然是我國自然保護地體系管理分類的首要任務(wù)。

潿洲島國家一級保護動物小布氏鯨（拍攝：陳炳耀教授）

資金和管理人員的缺乏阻礙了我國海洋保護區(qū)的發(fā)展。由于我國海洋保護區(qū)建設(shè)過程中的公眾參與程度有限，海洋保護區(qū)的建設(shè)與維護往往依賴于政府資金，在經(jīng)濟層面對推進海洋保護區(qū)建設(shè)形成挑戰(zhàn)。在目前的治理結(jié)構(gòu)下，中央政府提供有限的資金來支付新成立的國家保護區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施成本，而地方政府則為每個保護區(qū)的日常管理和執(zhí)行提供人員和資金。受限于經(jīng)濟水平與發(fā)展需求，市縣級政府往往缺少對于保護區(qū)的財政投入，管理積極性不高。資金、人員和設(shè)施的缺乏限制了市縣級海洋保護區(qū)的發(fā)展，地方政府難以開展保護區(qū)選址及建立所需的科學(xué)研究與社會調(diào)查，管理機構(gòu)與管理計劃的缺失也進一步削弱了海洋保護區(qū)的保護效果。如何提高海洋保護區(qū)建設(shè)資金來源的穩(wěn)定性，保障海洋保護區(qū)建設(shè)的可持續(xù)性與可操作性，是海洋保護區(qū)建設(shè)前期規(guī)劃階段的重要課題。

因此，沈國軍代表建議：充分考慮引入社會資本進行海洋保護地研究、建設(shè)及運營，為海洋保護地建設(shè)和持續(xù)發(fā)展拓寬渠道。

海洋保護地的綜合效能

海洋保護地不僅具有保護海洋生物多樣性、海洋生態(tài)系統(tǒng)及其功能的作用，同時也兼具海洋資源的可持續(xù)利用及滿足公眾審美游憩的作用。因此海洋保護地建立和管理的過程就是一個優(yōu)化各方需求，是一個動態(tài)平衡的過程。

經(jīng)濟發(fā)展與海洋保護之間的權(quán)衡一直是海洋保護區(qū)選劃與管理的重點。與大多數(shù)陸地保護區(qū)所處的我國西部相比，我國的沿海區(qū)域正在經(jīng)歷以沿海城市化和工業(yè)化擴張為特征的快速經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，海洋環(huán)境的惡化，沖突也隨之加劇。

由于對于海洋的全面認識，在規(guī)劃建立海洋保護地的過程中往往建立過高的保護目標(biāo)，不考慮實際的經(jīng)濟發(fā)展需求，造成實際管理過程中矛盾重重；或者完全傾斜到經(jīng)濟利益方面，忽視對生態(tài)的有效保護，造成建而不管的局面。

因此，海洋保護地的規(guī)劃建設(shè)相比較陸地保護地而言具有更大的挑戰(zhàn)性，從生態(tài)系統(tǒng)過程，到人海關(guān)系的平衡，具有更高的復(fù)雜性。所以更需要有堅實的科學(xué)研究的背景，另外也需要充分考慮利益相關(guān)者訴求，建立可替代的生計模式，同時應(yīng)充分考慮公眾參與。

海南漁民出海打漁歸來（桃花源版權(quán)圖片）

如何平衡發(fā)展和保護一直是海洋特別保護區(qū)面臨的挑戰(zhàn)。隨著時代的發(fā)展，生態(tài)補償?shù)母拍钪饾u被納入中國的海洋資源管理體系，即通過政府和市場機制向海洋資源使用者收取費用，以此來補償環(huán)境保護政策造成的收入損失。2016年3月1日，中國第一部關(guān)于保護區(qū)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定在省級層面生效（山東省海洋與漁業(yè)廳，2016），同年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，標(biāo)志著我國生態(tài)保護補償機制正式邁入法制化階段（國務(wù)院辦公廳，2016）。2021年9月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，提出要繼續(xù)完善和健全生態(tài)保護補償制度，強化其激勵約束的作用（國務(wù)院辦公廳，2021）。

此外，海洋保護區(qū)不僅應(yīng)該考慮海洋生物多樣性、海洋生態(tài)系統(tǒng)及其功能的保護，同時也應(yīng)考慮海洋資源的可持續(xù)利用及公眾利益。我國海洋保護區(qū)體系呈現(xiàn)政策導(dǎo)向與從上到下的特點，有助于快速推進海洋保護區(qū)建設(shè)，但從上到下的決策過程往往缺乏公眾參與，進而導(dǎo)致公共意識的匱乏，不利于開展海洋保護區(qū)建設(shè)與監(jiān)測工作。相比于其他國家，我國在海洋保護區(qū)選劃及監(jiān)測評估方面的公眾參與相對較少。如歐盟國家在頒布相關(guān)政策前，往往會成立相關(guān)專家組開展大量研究并制定備選方案，在研究過程中廣泛納入廣大民眾及利益相關(guān)者參與，再從中選取最適宜的方案及建議，不僅有利于因地制宜制定政策，也能加強公眾保護意識，促進提升海洋保護區(qū)保護效果。因此，增加海洋保護區(qū)建設(shè)透明度，提高海洋保護區(qū)建設(shè)過程中的公眾參與程度，以及加強公眾教育、公眾宣傳等，是發(fā)揮海洋保護地綜合效能，促進海洋保護區(qū)有效管理的重要步驟。

因此，沈國軍委員建議要推動發(fā)揮海洋保護地的綜合效能，加強對海洋保護地獨特的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化價值的全面研究，并將其融入到海洋保護地管理過程。

海洋保護地科技和人才支撐

海洋保護地的規(guī)劃，建設(shè)，管理比陸地保護區(qū)有更強的復(fù)雜性，因此更需要更強的科技支撐。我國在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能技術(shù)等互聯(lián)網(wǎng)科技應(yīng)用方面已經(jīng)走在了世界前列，但是這些高科技手段在自然保護中應(yīng)用仍處于起步階段。國家在海洋地規(guī)劃管理方面應(yīng)考慮加大科技投入，建立專門的資金和政策鼓勵機制。

桃花源“藍色先鋒”項目致力于海洋保護一線人才培養(yǎng)，銀泰基金會參與發(fā)起了“藍色先鋒”項目。（桃花源版權(quán)圖片）

其次，海洋管理過程中，監(jiān)測和評估是適應(yīng)性管理的重要組成部分，也是提升海洋保護地管理效能的手段。2002年，原國家海洋局組織開展國家級海洋自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，2005年將國家級海洋特別保護區(qū)納入監(jiān)測范圍，至2018年年底，共有91個國家級海洋保護地開展了監(jiān)測工作。盡管我國對于海洋保護區(qū)監(jiān)測工作的重視程度逐年提高，但由于我國海洋保護區(qū)類型多樣，海洋保護區(qū)監(jiān)測經(jīng)費、專業(yè)技術(shù)人員相對不足，目前我國海洋保護區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系仍存在著監(jiān)測指標(biāo)缺乏針對性、監(jiān)測數(shù)據(jù)相對不足等問題。

2021年11月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布并試行《自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護成效評估標(biāo)準(zhǔn) (HJ1203-2021) 》，將生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、水環(huán)境質(zhì)量等內(nèi)容納入評估，從生態(tài)環(huán)境保護效果的角度為自然保護區(qū)內(nèi)的監(jiān)測評估工作提供了標(biāo)準(zhǔn)與方法，并提出評估周期為每五年一次。連續(xù)、可靠的監(jiān)測數(shù)據(jù)是開展海洋保護區(qū)評估工作的基礎(chǔ)，因此，利用高科技手段，減少在監(jiān)測評估數(shù)據(jù)收集過程中的主觀判斷，是建立可靠的海洋保護地監(jiān)測評估必須要走的途徑。另外，長期的監(jiān)測評估需要新一代的數(shù)據(jù)存儲技術(shù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)，需要健全海洋保護區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，規(guī)范海洋保護區(qū)監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善海洋保護區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫。在這一過程中，人才隊伍的建設(shè)是基本保障。

因此，沈國軍委員建議設(shè)立海洋保護地科學(xué)監(jiān)測專項基金，依托大數(shù)據(jù)，人工智能等變革性高新技術(shù)推進海洋保護地“海陸空“一體化體系，重視人才培養(yǎng)，建立海洋保護地的“智慧大腦”。

附《提案》原文：

關(guān)于完善我國海洋保護地建設(shè)，推進海洋強國戰(zhàn)略的提案

全國政協(xié)委員

銀泰集團創(chuàng)始人兼董事長、桃花源生態(tài)保護基金會執(zhí)行主席 沈國軍

建立海洋保護地是提升海洋應(yīng)對環(huán)境變化的韌性、推動海洋生態(tài)環(huán)境治理的主要抓手。中國共產(chǎn)黨十九大報告提出要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，為海洋保護地的科學(xué)設(shè)置和模式探索提供了戰(zhàn)略指引。

不斷完善我國海洋保護地體系既是實施海洋強國戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)，也是建設(shè)美麗中國的題中之義，更能為全球海洋合作治理貢獻中國智慧。

我國管轄海域面積達300萬平方公里，但目前我國各級各類海洋保護地總面積僅約12.4萬平方公里。隨著氣候變化的趨勢加劇及人類對海洋的開發(fā)力度增強，海洋生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性愈加凸顯，迫切需要數(shù)量更多、管控更嚴、連通性更好的海洋保護地來維護我國的海洋生態(tài)安全。

一、海洋保護地建設(shè)存在的問題

1.保護質(zhì)量有待提高

目前我國已建成的海洋保護地體系缺乏總體發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，存在結(jié)構(gòu)布局碎片化孤島化、不同保護地邊界交叉重疊、關(guān)鍵生物多樣性區(qū)域保護空缺、保護成效評估不足及監(jiān)管執(zhí)法能力不足等問題，嚴重制約了管理效率和保護質(zhì)量的提升。

2.綜合效能急需加強

我國大部分海洋保護地在規(guī)劃和建設(shè)的過程中，缺乏利益相關(guān)者的積極參與，存在為了保護而保護、將保護與開發(fā)相對立的現(xiàn)象，未能充分彰顯保護地的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化等多元價值。此外，海洋保護地的管理隊伍也部分存在著專業(yè)化水平不高、管理能力不足、創(chuàng)新性不強等問題，成為發(fā)揮海洋保護地綜合效能的掣肘。

3.監(jiān)測技術(shù)亟待更新

我國目前尚未形成海洋保護地的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫體系，有相當(dāng)一部分海洋保護地本底數(shù)據(jù)嚴重缺失，甚至未開展過本底調(diào)查和長期科研監(jiān)測工作，使得未來的保護和修復(fù)工作缺乏可靠依據(jù)，也導(dǎo)致科研及管理工作者難以從系統(tǒng)性視角進行統(tǒng)籌規(guī)劃和分析。

4.公眾認知度亟待提升

很多關(guān)于海洋保護地功能、建設(shè)、管理方法等方面的科研成果還未轉(zhuǎn)化成能夠讓公眾理解、認知的內(nèi)容，客觀上影響了公眾親身參與海洋保護行動的積極性。

二、相關(guān)建議

1.加強全國海洋保護地統(tǒng)籌規(guī)劃

建議通過建立海洋智庫，打造多利益相關(guān)方的協(xié)同共創(chuàng)機制，結(jié)合海洋保護地上級主管部門和管理機構(gòu)的實踐經(jīng)驗，將海洋保護地規(guī)劃有機融入國土空間規(guī)劃和海岸帶保護與利用規(guī)劃中去。

2.提升海洋保護地的管理水平和投入力度

建議明確全國所有海洋保護地的邊界位置及其對應(yīng)監(jiān)管職能，并夯實已建成海洋保護地的成效評估和適應(yīng)性管理制度，全面提高海洋保護地的監(jiān)管地位和能力。同時，加大海洋保護地管理、監(jiān)測和科學(xué)研究，加強海洋保護地公眾宣傳的投入力度，引入社會資本投入海洋保護地研究、建設(shè)及運營，為海洋保護地可持續(xù)發(fā)展提供保障。

3.推動發(fā)揮海洋保護地綜合效能

建議加強對海洋保護地獨特的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化價值的全面研究，并將其有機融入海洋保護地管理的過程。同時，加強推廣專題培訓(xùn)、經(jīng)驗共享、掛職體驗等多種能力建設(shè)的方式，促進科學(xué)知識在海洋保護地管理人員和利益相關(guān)者之間的傳遞，使得海洋保護地不再是獨立于社會生態(tài)系統(tǒng)之外的“孤島”，而是對當(dāng)?shù)厣鐣沙掷m(xù)發(fā)展起到支撐保障作用的有機組成部分，真正實現(xiàn)人與自然和諧相處。

4.打造海洋保護地監(jiān)測的技術(shù)和人才體系

建議設(shè)立海洋保護地科學(xué)監(jiān)測專項基金，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等變革性高新技術(shù)，融合水面、水下、衛(wèi)星遙感等監(jiān)測方法及保護地內(nèi)部、周邊海域、陸地徑流等監(jiān)測位置，試點推進海洋保護地“海陸空”一體化的監(jiān)測技術(shù)體系；同時，建議重視培養(yǎng)專業(yè)型人才，建立具有環(huán)境科學(xué)、生命科學(xué)、海洋科學(xué)、大數(shù)據(jù)和人工智能等復(fù)合專業(yè)背景的海洋科學(xué)支撐團隊，與高校、科研院所、高科技企業(yè)共建長效科研合作機制，建立海洋自然保護地“智慧大腦”。