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2025年9月12日，《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱“國家公園法”）經(jīng)十四屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，習近平簽署第五十三號主席令公布，將于2026年1月1日起施行。

這是我國首部關(guān)于國家公園的專門立法，其頒布實施標志著以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)進入了法治化、規(guī)范化的新階段，對于推進美麗中國建設(shè)、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重大而深遠的意義，有十大亮點值得關(guān)注。

01

國家公園有了法定概念

世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）將國家公園定義為具有生態(tài)完整性、禁止開發(fā)性、科研娛樂教育結(jié)合性的以生態(tài)系統(tǒng)保護和休憩為主要管理目標的陸地或者海洋自然區(qū)域。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》提出，堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，明確國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

國家公園法基本上沿用了這一概念，首次從法律層面明確了我國國家公園的概念：本法所稱國家公園，是指由國務(wù)院批準設(shè)立，以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地和海洋區(qū)域。這一規(guī)定表明，我國的國家公園由國務(wù)院批準設(shè)立，保護的對象是具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，保護的范圍為特定的陸地和海洋區(qū)域，保護的目的是實現(xiàn)自然資源的合理利用。

02

確立國家公園的行政管理體制

國家公園的行政管理體制是保證國家公園有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。在歷經(jīng)數(shù)百年的國家公園建設(shè)進程中，各個國家基于不同的國情，構(gòu)建起契合自身發(fā)展需求的國家公園管理體制， 主要有中央垂直管理、地方自主管理、中央與地方共同管理三種。

國家公園法根據(jù)我國國家公園管理的實踐，明確了我國國家公園的行政管理體制，主要包括：一是國務(wù)院國家公園主管部門負責全國國家公園的監(jiān)督管理工作，國務(wù)院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門，在各自職責范圍內(nèi)負責國家公園的有關(guān)監(jiān)督管理工作；二是各國家公園管理機構(gòu)負責各該國家公園的保護和管理工作；三是國家公園所在地地方人民政府行使本行政區(qū)域內(nèi)國家公園的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管、防災減災等職責；四是國務(wù)院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府，組織協(xié)調(diào)跨省域國家公園建設(shè)重大事項。

為了防止賦有國家公園管理職權(quán)的各部門和地方政府在國家公園管理中各自為政，國家公園法還規(guī)定：國務(wù)院國家公園主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門、國家公園管理機構(gòu)、國家公園所在地地方人民政府應當建立健全相應的機制，加強工作協(xié)同，實現(xiàn)信息共享。

總體來看，我國國家公園的行政管理體制具有中央和地方共同管理的特點。

03

強化國家公園規(guī)劃管理

國家公園規(guī)劃是國家公園管理的龍頭，直接關(guān)系國家公園保護目標的實現(xiàn)。自2015年啟動國家公園體制試點工作以來，各試點地區(qū)的省級人大及其常委會先后制定了本地區(qū)的國家公園試點方案，并以專章的形式對各自管理的國家公園進行了規(guī)劃制度設(shè)計。2022年11月，國務(wù)院批復同意《國家公園空間布局方案》，確定國家公園建設(shè)的發(fā)展目標、空間布局、創(chuàng)建設(shè)立、主要任務(wù)和實施保障等內(nèi)容。

國家公園法在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對國家公園規(guī)劃制度作出明確規(guī)定，包括國家公園空間布局總體方案、國家公園國土空間規(guī)劃和國家公園總體規(guī)劃。國家公園空間布局整體方案由國務(wù)院國家公園主管部門會同有關(guān)部門編制，報國務(wù)院批準后實施，主要內(nèi)容是根據(jù)自然生態(tài)空間布局和系統(tǒng)性保護需要，篩選國家公園候選區(qū)。國家公園設(shè)立后，可以將國家公園作為特定區(qū)域編制國土空間規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督系統(tǒng)，接受統(tǒng)一監(jiān)督。國家公園的總體規(guī)劃由國家公園管理機構(gòu)組織編制，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查同意后，報國務(wù)院國家公園主管部門批準實施。國家公園總體規(guī)劃的主要內(nèi)容是明確國家公園保護和管理的目標任務(wù)、保護對象、保護措施等，并對擬開展的生態(tài)修復活動和原有居民生產(chǎn)生活活動等作出安排。

04

建立國家公園設(shè)立制度

國家公園設(shè)立制度是國家公園建設(shè)的重要基礎(chǔ)和保障。三江源、東北虎豹、武夷山、大熊貓、海南熱帶雨林等第一批國家公園的設(shè)立，為建立國家公園設(shè)立制度奠定了實踐基礎(chǔ)。

國家公園法確立的國家公園設(shè)立制度，包括國家公園設(shè)立理念、設(shè)立標準和設(shè)立程序等內(nèi)容。根據(jù)國家公園法的規(guī)定，國家公園的設(shè)立理念是將自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然資產(chǎn)遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間納入國家公園，實行嚴格的保護，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持生態(tài)保護第一、堅持國家代表性和全民公益性。

國家公園標準體系由國務(wù)院國家公園主管部門和有關(guān)部門按照職責依法組織制定。國家公園的設(shè)立程序包括：擬設(shè)立國家公園的，由國家公園候選區(qū)所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好前期工作，提出國家公園名稱、區(qū)域范圍等，向社會公示；前期工作結(jié)束后，經(jīng)國務(wù)院國家公園主管部門組織評估并征求部門意見；符合設(shè)立條件的，由相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府向國務(wù)院提出申請，經(jīng)國務(wù)院批準后設(shè)立。國家公園名稱一般不使用行政區(qū)劃名稱。

05

確立國家公園分區(qū)管控制度

在國家公園建設(shè)中，分區(qū)管控扮演著不可或缺的角色，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。國家公園是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)，必須綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的價值、資源保護的難度、原著居民的環(huán)境依賴等因素，采取有針對性的管理措施，實現(xiàn)不同區(qū)域管理的高度協(xié)調(diào)。在國家公園體制試點中，各個國家公園通過地方立法全面探索了分區(qū)管控制度。

國家公園法明確了國家公園分區(qū)管控制度，規(guī)定：根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)特性、功能定位和管理目標，國家公園劃分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)。國家公園區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)保存完整、代表性強、核心資源集中分布或者生態(tài)脆弱需要休養(yǎng)生息的區(qū)域劃為核心保護區(qū)，核心保護區(qū)以外的區(qū)域為一般控制區(qū)。同時，國家公園法對核心保護區(qū)和一般控制區(qū)規(guī)定了不同的人為活動管控措施。除為保護國家公園開展的調(diào)查監(jiān)測、生態(tài)修復、管護巡航等活動，科研觀測、基礎(chǔ)測繪、文物保護、減災防災、應急救援等活動，以及國家機關(guān)依法履職執(zhí)法職責確需開展的活動，原有居民必要的生產(chǎn)生活活動以及確需保留、無法避讓的已有重要基礎(chǔ)設(shè)施的運行維護，為維護國家安全、實施國家重大戰(zhàn)略和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確需開展的活動外，核心保護區(qū)禁止人類活動。一般控制區(qū)除允許開展核心保護區(qū)允許開展的活動，還允許符合國土空間規(guī)劃且無法避讓的重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運行和維護，古生物化石調(diào)查發(fā)掘，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源遠景調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查，科普宣傳、生態(tài)旅游、教育文化等公共服務(wù)活動。為了適應可能出現(xiàn)的復雜情況，國家公園法還允許法律、行政法規(guī)對管控規(guī)定作出特殊規(guī)定。

06

國家公園自然資源實行統(tǒng)一確權(quán)登記

國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是黨中央推進生態(tài)文明建設(shè)的一項重要決策部署和制度創(chuàng)新。2019年7月，自然資源部等五部門聯(lián)合發(fā)布《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》。2025年7月，三江源國家公園順利完成登簿，標志著我國首批設(shè)立的5個國家公園全部完成自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，將國家公園作為獨立登記單元，統(tǒng)一確權(quán)登記各類自然資源，明確國家公園各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清國有與集體所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，解決權(quán)屬爭議，實現(xiàn)“底數(shù)明、權(quán)屬實、邊界清”，促進生態(tài)保護責任落實。

國家公園法第一次從法律上確立了國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，規(guī)定：對國家公園區(qū)域內(nèi)的自然資源，按照國家自然資源確權(quán)登記有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一進行確權(quán)登記，確權(quán)登記時應當將國家公園作為獨立的登記單元。以此為標志，國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度實現(xiàn)了法治化。

07

促進國家公園全民共享

全民公益性是國家公園設(shè)立的重要理念之一，而全民共享是全民公益性的具體體現(xiàn)。國家公園可以為全民提供生態(tài)服務(wù)、自然教育、生態(tài)體驗、游憩休閑以及科研教學等公共服務(wù)。國家公園的全民共享意味著每個人都有享受國家公園多元化價值的權(quán)利，也需要承擔保護和發(fā)展國家公園的責任和義務(wù)。

國家公園法第四章對國家公園的全民共享作出多項制度安排：一是公眾參與，規(guī)定國家鼓勵和支持公眾參與國家公園保護，開展多種形式的自然和生態(tài)環(huán)境保護教育，培育全社會熱愛自然、保護生態(tài)環(huán)境的意識；二是扶持原有居民，規(guī)定國家公園管理機構(gòu)應當與國家公園所在地地方政府加強協(xié)作，指導扶持國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民提供與國家公園保護目標相一致的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)；三是社區(qū)共建，規(guī)定國家公園所在地人民政府可以與國家公園管理機構(gòu)協(xié)作，依據(jù)國土空間規(guī)劃合理建設(shè)周邊社區(qū)；四是優(yōu)先聘用，規(guī)定國家公園管理機構(gòu)根據(jù)生態(tài)保護需要設(shè)立的生態(tài)保護崗位應當優(yōu)先聘用當?shù)鼐用?；五是特許經(jīng)營優(yōu)先，規(guī)定鼓勵國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民參與國家公園區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營性服務(wù)；六是免票和優(yōu)惠票價，規(guī)定鼓勵面向公眾設(shè)立國家公園免費開放日。對殘疾人、老年人、未成年人、軍人、消防救援人員等特殊群體實行免票或者優(yōu)惠票價；七是鼓勵志愿服務(wù)活動，規(guī)定國家支持志愿者、志愿服務(wù)組織和其他機構(gòu)依法開展與國家公園有關(guān)的志愿服務(wù)活動。國家公園管理機構(gòu)可以依法招募志愿者，成立志愿服務(wù)組織，為志愿者提供必要的工作條件和安全保證措施，維護志愿者合法權(quán)益。

08

構(gòu)建國家公園多元化資金保障機制

資金是國家公園建設(shè)的重中之重。設(shè)立國家公園的宗旨在于提升生態(tài)服務(wù)功能，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然的機會。國家公園的全民公益性特征決定了國家公園具有公共產(chǎn)品屬性，具有非排他性和非競爭性，因此在資金保障方面，不能以盈利為目的，而應當以公共財政為主。

國家公園法明確，國家建立以財政投入為主的多元化國家公園資金保障制度。國務(wù)院和有關(guān)地方人民政府應當按照財政事權(quán)與支出責任劃分原則將所需經(jīng)費列入本級預算。同時，國家公園法還鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織和個人等社會力量通過設(shè)立基金、捐贈、資助等方式，為國家公園建設(shè)提供支持。關(guān)于國家公園的資金支出，國家公園法規(guī)定：因保護國家公園區(qū)域內(nèi)受法律保護的野生動物和其他致害嚴重的陸生野生動物，造成人員傷亡的、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的，依法由有關(guān)地方人民政府給予補償，相關(guān)費用按照規(guī)定由中央財政予以補助。

09

明確國家公園生態(tài)保護補償制度

國家公園生態(tài)補償制度是針對環(huán)境保護的正外部性而采取的激勵措施。環(huán)境保護行為人在實施環(huán)境保護措施時產(chǎn)生的成本由自己承擔，其行為產(chǎn)生的利益卻惠及全社會，因此需要對其進行生態(tài)補償，彌補損失，起到激勵作用。

實踐中，我國對國家公園建設(shè)進行的補償主要有兩種模式，一種是通過政府專項資金進行補償，另一種是對當?shù)鼐用襁M行“造血式”補償。2024年4月，國務(wù)院頒布《生態(tài)保護補償條例》，確立了財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)亩嘣鷳B(tài)保護補償機制。

國家公園法確立了國家公園生態(tài)保護補償制度，規(guī)定：國家健全國家公園生態(tài)保護補償機制，根據(jù)國家公園規(guī)模和管護成效等合理確定財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并推進國家公園市場化生態(tài)保護補償工作。

10

強化國家公園綜合執(zhí)法

國家公園使命的特殊性、管理范圍的廣闊性和管理對象的復雜性，使綜合執(zhí)法成為國家公園體制建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。我國首批5個國家公園涉及全國10個?。▍^(qū)）。因各國家公園的主要資源類型、區(qū)域社會經(jīng)濟條件及管轄面積等情況差異較大，其現(xiàn)行執(zhí)法模式也呈現(xiàn)多樣現(xiàn)象，在執(zhí)法主體設(shè)置、執(zhí)法職能整合以及執(zhí)法地位保障方面差異明顯。上述國家公園中除海南熱帶雨林國家公園實行屬地生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法模式外，其余4個國家公園均由國家公園管理機構(gòu)實行資源環(huán)境一體化的綜合執(zhí)法監(jiān)督機制。

國家公園法進一步強化了國家公園的綜合執(zhí)法。一是在總則中規(guī)定：按照規(guī)定設(shè)立的各國家公園管理機構(gòu)負責各該國家公園的保護和監(jiān)督工作，履行自然資源、林業(yè)草原等領(lǐng)域的相關(guān)行政執(zhí)法職責。二是建立國家公園執(zhí)法協(xié)同機制，規(guī)定作出處罰決定的國家公園管理機構(gòu)要與國家公園所在地地方人民政府有關(guān)部門建立執(zhí)法協(xié)作機制。執(zhí)法協(xié)作機制是現(xiàn)代復雜社會治理中不可或缺的一環(huán)。它通過整合分散的執(zhí)法資源，形成治理合力，從而更有效地應對跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的復雜公共安全問題，提升國家治理效能和法治化水平。三是授權(quán)國家公園管理機構(gòu)行使對國家公園內(nèi)違法行為的行政處罰權(quán)。

來源：自然資源部

發(fā)布：廣東林業(yè)融媒體團隊