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提升防災(zāi)減災(zāi)能力是適應(yīng)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。社會(huì)力量憑借其靈活機(jī)動(dòng)性、技能豐富性、動(dòng)員社會(huì)性等優(yōu)勢(shì)，在專業(yè)技能、物資資源、組織機(jī)制等方面具有參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的天然優(yōu)勢(shì)，逐漸成為我國(guó)預(yù)防災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中不可缺少的一環(huán)。

基于河南遭遇特大暴雨災(zāi)害，老牛基金會(huì)與壹基金共同發(fā)起“氣候變化背景下自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略研究與實(shí)踐”項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“氣變項(xiàng)目”），通過(guò)與中國(guó)農(nóng)科院環(huán)發(fā)所、北師大風(fēng)創(chuàng)中心合作，探索研究社會(huì)組織適應(yīng)氣候變化的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略；通過(guò)實(shí)施“安全家園·老牛生命學(xué)堂”項(xiàng)目，開展河南受災(zāi)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急能力建設(shè)。

本項(xiàng)目研究成果將分為以下幾個(gè)模塊陸續(xù)分享：

● 回顧河南特大暴雨災(zāi)害中社會(huì)力量應(yīng)對(duì)過(guò)程及其創(chuàng)新舉措

● 國(guó)際社會(huì)組織適應(yīng)氣候變化參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的有效經(jīng)驗(yàn)

- 以紐約市為例

- 以荷蘭鹿特丹市為例

- 以倫敦為例

● 氣候變化下社會(huì)力量有效參與災(zāi)害響應(yīng)與韌性建設(shè)路徑

- 適應(yīng)氣候變化的城市洪水災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略--路徑解析

- 社會(huì)力量參與氣候變化下災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理--鄭州“7·20”暴雨災(zāi)害中社會(huì)力量應(yīng)對(duì)回顧

- 社會(huì)力量參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理與韌性建設(shè)經(jīng)驗(yàn)--以IFRC應(yīng)對(duì)乍得洪水災(zāi)害為例

注：已分享的研究成果文章可點(diǎn)擊標(biāo)題或本文末尾“往期推薦”查看。

在過(guò)去數(shù)十年里，中國(guó)大部分地區(qū)干旱及高溫?zé)崂说陌l(fā)生頻率和受災(zāi)面積均有所增加，許多地區(qū)還發(fā)生了影響較為嚴(yán)重的復(fù)合高溫干旱事件，給經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、人體健康以及人民生活造成了嚴(yán)重影響。

2022年夏季，全球大范圍創(chuàng)下高溫記錄，我國(guó)長(zhǎng)江流域發(fā)生歷史罕見夏秋冬連旱，影響范圍廣、造成損失重；受高溫干旱等因素影響，湖南、廣西、江西、湖北、廣東和重慶6個(gè)省份發(fā)生森林火災(zāi)503起，其中重慶等地出現(xiàn)的40℃以上極端高溫引發(fā)了多處森林火災(zāi)，造成大量人員轉(zhuǎn)移安置。

基于此，本篇主要以國(guó)際美慈組織（MERCY CORPS）參與非洲干旱災(zāi)害治理為案例，分享國(guó)際社會(huì)組織適應(yīng)氣候變化參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的有效經(jīng)驗(yàn)，以期為中國(guó)社會(huì)組織參與災(zāi)害治理提供參考與借鑒。

一、案例背景

干旱在非洲之角（圖1）的發(fā)生概率在過(guò)去20年間增加了近一倍，盡早采取預(yù)防措施對(duì)于避免災(zāi)害事件造成大量生命損失至關(guān)重要。迄今為止，各國(guó)政府、捐助者、援助機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)采取了大量干旱應(yīng)對(duì)措施（圖2），力求減輕干旱災(zāi)害影響并增強(qiáng)地區(qū)和人民抗擊干旱災(zāi)害的能力。

這些共同努力，在減少饑餓和貧困、加強(qiáng)韌性能力、改進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理和干旱不可避免發(fā)生時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)方面取得了重大進(jìn)展。根據(jù)非洲之角2000至2015年的干旱災(zāi)害應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)分析表明，國(guó)際社會(huì)組織對(duì)非洲之角韌性建設(shè)的資金投入“在15年內(nèi)使人道主義響應(yīng)的凈成本，比未做韌性投資情景下預(yù)計(jì)的應(yīng)急響應(yīng)成本降低了16億美元”。

圖1 非洲之角（約188萬(wàn)平方千米，人口約1.15億；包括埃塞俄比亞、索馬里、肯尼亞等國(guó)。資料來(lái)源：https://baike.sogou.com/v224112.htm#!）

圖2 人道主義組織在非洲之角開展的干旱應(yīng)對(duì)措施（資料來(lái)源：Mercy Corps，2022）

2022年，拉尼娜現(xiàn)象再次發(fā)生，使得非洲之角遭受近40年有衛(wèi)星記錄以來(lái)最干燥的氣象條件和最炎熱的溫度。此次干旱不僅導(dǎo)致莊稼歉收，畜牧業(yè)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，通貨膨脹和整個(gè)地區(qū)糧食價(jià)格飆升，還直接威脅著人類的生命。埃塞俄比亞、肯尼亞和索馬里已有超過(guò)1300萬(wàn)人需要緊急糧食援助；4500-5500萬(wàn)人將面臨嚴(yán)重的糧食危機(jī)。

東非各國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和歐盟一起呼吁提供緊急人道主義援助（例如食物、水和現(xiàn)金），以應(yīng)對(duì)此次危機(jī)。國(guó)際美慈組織（MERCY CORPS）在采取干旱應(yīng)對(duì)措施時(shí)尤其強(qiáng)調(diào)，既要關(guān)注短期的干旱災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)，也要關(guān)注長(zhǎng)期的災(zāi)害韌性建設(shè)。

知識(shí)補(bǔ)給Tips：

厄爾尼諾（El Niño）事件，指赤道中、東太平洋海水大范圍高于多年平均值0.5℃以上、持續(xù)超過(guò)6個(gè)月的現(xiàn)象。厄爾尼諾現(xiàn)象會(huì)使原來(lái)干旱少雨的地方發(fā)生洪澇災(zāi)害，而通常多雨的地方反而出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間的干旱少雨；厄爾尼諾現(xiàn)象易導(dǎo)致我國(guó)熱帶氣旋增多；南旱北澇；冷冬概率高。

拉尼娜（La Nina）事件，指赤道太平洋東部和中部海水大范圍持續(xù)異常變冷，海水表層溫度低于多年平均值0.5℃以上、持續(xù)超過(guò)6個(gè)月的現(xiàn)象。拉尼娜現(xiàn)象會(huì)使得干旱地區(qū)更加干旱，多雨地區(qū)暴雨成災(zāi)；拉尼娜現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致我國(guó)夏季主雨帶偏南，造成南澇北旱；長(zhǎng)江中下游雨季大多推遲；暖冬概率升高。

二、國(guó)際美慈組織應(yīng)對(duì)非洲之角2022年干旱災(zāi)害的舉措

國(guó)際美慈組織從“緊急救災(zāi)”與“長(zhǎng)期韌性建設(shè)”兩個(gè)方面，分別對(duì)非洲之角2022年的干旱災(zāi)害實(shí)施了大量的援助措施。

1、緊急救災(zāi)援助

國(guó)際美慈組織通過(guò)與社區(qū)、政府和私營(yíng)部門合作，提高當(dāng)?shù)貫?zāi)害應(yīng)對(duì)能力，以在短期內(nèi)保護(hù)生命、資產(chǎn)和生計(jì)，同時(shí)為長(zhǎng)期的韌性建設(shè)奠定基礎(chǔ)，從而應(yīng)對(duì)干旱。采取的緊急救災(zāi)援助措施主要有：

● 向近萬(wàn)個(gè)受干旱影響的家庭提供現(xiàn)金援助以滿足基本需求；

● 通過(guò)打井挖渠引水、恢復(fù)供水點(diǎn)及安裝水箱，為居民和畜牧生計(jì)提供水源，超過(guò)1.2萬(wàn)個(gè)家庭從中受益；

● 為主要種畜分配高營(yíng)養(yǎng)成分的緊急飼料，提供獸醫(yī)服務(wù)，使牲畜存活并保持健康；幫助1萬(wàn)個(gè)家庭維持了畜牧業(yè)和農(nóng)牧綜合業(yè)的生計(jì)；

● 增強(qiáng)市場(chǎng)聯(lián)系和金融支持，提供市場(chǎng)信息，拓寬牲畜銷售渠道。

圖3 非洲之角糧食危機(jī)嚴(yán)重程度與國(guó)際美慈組織援助分布（資料來(lái)源：Mercy Corps，2022）

2、長(zhǎng)期韌性建設(shè)

國(guó)際美慈組織致力于從以下三個(gè)方面作出長(zhǎng)期韌性建設(shè)的努力（圖4）：

（1）利用成熟的工具，快速、靈活的響應(yīng)危機(jī)；

（2）加強(qiáng)正式和非正式制度，幫助社區(qū)為嚴(yán)重干旱做好準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)；

（3）解決危機(jī)的根本驅(qū)動(dòng)因素，包括氣候變化、沖突和自然資源退化。

圖4 國(guó)際美慈組織呼吁的韌性建設(shè)路徑（資料來(lái)源：Mercy Corps，2022）

（1）微觀：梳理已有經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，制訂應(yīng)急預(yù)案并加強(qiáng)宣傳和準(zhǔn)備。

政府與私營(yíng)部門應(yīng)就危機(jī)管理機(jī)制、危機(jī)管理標(biāo)準(zhǔn)等達(dá)成一致，制定應(yīng)急預(yù)案，明確要資助的活動(dòng)事項(xiàng)，并保留一定的預(yù)算靈活性，以避免在危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)出現(xiàn)偏差。

● 加強(qiáng)多主體間風(fēng)險(xiǎn)溝通，監(jiān)測(cè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情況，盡早識(shí)別預(yù)警信號(hào)，及時(shí)采取響應(yīng)舉措，從而真正減輕干旱造成的危機(jī)影響。

● 將靈活融資機(jī)制普遍納入非洲之角所有現(xiàn)有和新的發(fā)展規(guī)劃中。簡(jiǎn)化危機(jī)應(yīng)對(duì)中的資金使用程序，使社會(huì)組織能夠更好地從常規(guī)業(yè)務(wù)快速轉(zhuǎn)向應(yīng)急響應(yīng)，同時(shí)保護(hù)災(zāi)害發(fā)生地區(qū)的韌性發(fā)展成果。

● 為適應(yīng)性管理創(chuàng)造條件。為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和學(xué)習(xí)等關(guān)鍵職能提供足夠的資金，將規(guī)劃和應(yīng)急響應(yīng)決策權(quán)下放。

● 借助Harvesting平臺(tái)為小農(nóng)戶提供所需的大數(shù)據(jù)，包括天氣、農(nóng)業(yè)技術(shù)、金融貸款信息、市場(chǎng)信息，并應(yīng)用機(jī)器學(xué)習(xí)算法幫助降低企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

圖5 案例：美國(guó)國(guó)際開發(fā)署資助的旨在提高埃塞俄比亞干旱地區(qū)的牧民區(qū)的韌性和擴(kuò)大市場(chǎng)（PRIME）發(fā)展計(jì)劃（資料來(lái)源：Mercy Corps，2022）

知識(shí)補(bǔ)給Tips：

去庫(kù)存（destocking）是指企業(yè)或經(jīng)濟(jì)體減少商品庫(kù)存水平，以降低庫(kù)存成本、提高資金利用效率、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求變化等。災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)去庫(kù)存有利于：

①減少災(zāi)害損失；

②提高資金利用效率，釋放資金，用于其他重要用途，如修復(fù)設(shè)備、購(gòu)買緊急物資等；

③及時(shí)調(diào)整產(chǎn)品供應(yīng)，以適應(yīng)新的市場(chǎng)需求；

④降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，避免庫(kù)存積壓導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)困難；

⑤釋放資源為搶險(xiǎn)救災(zāi)、恢復(fù)重建提供支持。

正式制度指具有一定的強(qiáng)制性的行為規(guī)范，如各種成文的法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等；非正式制度是指人們?cè)陂L(zhǎng)期交往中自發(fā)形成并被人們無(wú)意識(shí)接受的行為規(guī)范，主要包括價(jià)值道德規(guī)范、風(fēng)俗文化習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等。

（2）中觀：加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的正式與非正式機(jī)制建設(shè)，涵養(yǎng)社會(huì)資本，促進(jìn)社區(qū)韌性建設(shè)。

在以往的干旱應(yīng)對(duì)過(guò)程中，人道主義行動(dòng)側(cè)重于提供直接支持，如現(xiàn)金、食物、水和營(yíng)養(yǎng)援助。但同樣重要的是，應(yīng)對(duì)措施要幫助社區(qū)從危機(jī)中恢復(fù)，并提升社區(qū)的韌性能力。因此國(guó)際美慈組織還致力于為社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)、非正式機(jī)構(gòu)等提供支持。

● 基于正式社會(huì)保障制度開展工作。促進(jìn)人道主義行動(dòng)補(bǔ)充完善社會(huì)●保障體系，增加援助的覆蓋面廣度和深度，“橫向”覆蓋更多符合條件的家庭，或“縱向”增加滿足人們緊急需求的福利水平（例如額外的現(xiàn)金支持），從而在頻繁發(fā)生嚴(yán)重干旱的情況下保護(hù)家庭的資產(chǎn)和生計(jì)。

● 支持非正式社會(huì)保障體系。通常包括現(xiàn)金和貸款；食物、水和其他實(shí)物援助；社會(huì)心理支持等。同時(shí)，還應(yīng)尋找機(jī)會(huì)投資并利用非正式社會(huì)保障體系，培育安全文化，來(lái)增強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)能力。此外，人道主義組織還可以支持社區(qū)自己提出的倡議，推動(dòng)人道主義援助本地化，最大限度地發(fā)揮影響力并使權(quán)力和決策本地化。

● 基于市場(chǎng)的干預(yù)措施應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)與韌性建設(shè)。其中一種重要干預(yù)措施就是“去庫(kù)存”。此外，人道主義組織還應(yīng)利用自身社會(huì)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，針對(duì)特定情況，及時(shí)更新干預(yù)措施技術(shù)指南。

圖6 案例：在干旱災(zāi)害發(fā)生之前、期間和之后支持牲畜市場(chǎng)去庫(kù)存以建立風(fēng)險(xiǎn)抵御能力（資料來(lái)源：Mercy Corps，2022）

（3）宏觀：針對(duì)干旱災(zāi)害的根源問(wèn)題，在氣候變化、沖突及資源退化等方面加強(qiáng)干預(yù)。

僅僅減輕災(zāi)害直接風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)災(zāi)害產(chǎn)生原因不做探索，并不能從根本上解決危機(jī)。因此，國(guó)際美慈組織從災(zāi)害危機(jī)產(chǎn)生的根本因素著手，呼吁政府與社會(huì)組織、本地居民等共同協(xié)作，改變自然與社會(huì)環(huán)境，提升抵御災(zāi)害的韌性能力。

● 增加對(duì)脆弱和受沖突影響國(guó)家的氣候脆弱社區(qū)的資助，特別是制定和實(shí)施氣候適應(yīng)行動(dòng)。

● 增加對(duì)建設(shè)和平、善治和社會(huì)包容工作的資助，將其納入應(yīng)對(duì)干旱工作。國(guó)際美慈組織的“在復(fù)雜危機(jī)中促進(jìn)和平（Advancing Peace in Complex Crises，APCC）”框架為在一系列沖突類型和安全條件下實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了指導(dǎo)。

● 加強(qiáng)國(guó)家和地方政府在脆弱旱地自然資源管理方面的技術(shù)能力，重點(diǎn)是生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、牧場(chǎng)再生和水資源管理的改善。倡導(dǎo)促進(jìn)更大程度的社區(qū)主導(dǎo)和傳統(tǒng)自然資源管理方法的政策。

● 國(guó)際美慈組織技術(shù)團(tuán)隊(duì)開發(fā)了YAFE軟件，旨在使用人工智能（AI）與信息通信（ICT）技術(shù)，收集匯總謠言、危險(xiǎn)言論等負(fù)面信息，識(shí)別潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以支持地方領(lǐng)導(dǎo)人在社會(huì)矛盾升級(jí)為暴力沖突之前解決這些問(wèn)題；同時(shí)支持創(chuàng)建數(shù)字實(shí)踐社區(qū)，為用戶提供線上對(duì)話的平臺(tái)，提高社會(huì)群體凝聚力。

圖7 APCC框架（資料來(lái)源：Mercy Corps，2022）

圖8 YAFE軟件運(yùn)營(yíng)邏輯與主界面（資料來(lái)源：Mercy Corps. 2020）

三、案例經(jīng)驗(yàn)

1、著眼于災(zāi)害危機(jī)的根本驅(qū)動(dòng)因素，有效提升了風(fēng)險(xiǎn)治理能力

氣候變化帶來(lái)的不確定性，使得以往常規(guī)防災(zāi)措施失靈，極端事件更加要求加強(qiáng)常態(tài)下韌性建設(shè)。國(guó)際美慈組織立足于氣候變化、地區(qū)沖突以及自然資源退化等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)底層驅(qū)動(dòng)力的治理，不斷探索更新對(duì)氣候變化等復(fù)雜情景的科學(xué)認(rèn)知，完善面向不確定性和復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)的韌性知識(shí)體系，長(zhǎng)期致力于非洲之角的韌性建設(shè)，有效提升了應(yīng)對(duì)干旱的能力，保障了地區(qū)居民的生命安全與生計(jì)發(fā)展。

2、投資非正式社會(huì)保障體系，拓展了社會(huì)保障覆蓋范圍與深度

國(guó)際美慈組織在非洲之角以社區(qū)為基本單元，協(xié)調(diào)人道主義援助行動(dòng)與正式社會(huì)保障體系之間的銜接，通過(guò)多渠道投資非正式社會(huì)保障體系，支持建立幫助社區(qū)準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)中的正式與非正式社會(huì)保障體系。從而有效拓展了社會(huì)保障的覆蓋范圍和深度，保護(hù)了在頻繁災(zāi)害中的家庭財(cái)產(chǎn)和生計(jì)。

3、因地制宜使用或開發(fā)成熟工具，提高了靈活應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的效能

國(guó)際美慈組織大力支持相關(guān)機(jī)構(gòu)探索復(fù)雜情境下的適用性技術(shù)，以全方位、全過(guò)程的信息化技術(shù)為支撐，在風(fēng)險(xiǎn)感知、形勢(shì)研判、決策處置等各方面落實(shí)信息技術(shù)，尤其是人工智能技術(shù)的支撐（如Harvesting平臺(tái)等）；同時(shí)也充分重視兼容性的“土科技、軟技術(shù)”，發(fā)展面向社區(qū)、面向鄉(xiāng)村的適應(yīng)性技術(shù)能力（如“YAFE數(shù)字社區(qū)”軟件等）。

此外，國(guó)際美慈組織還大力資助市場(chǎng)化、社會(huì)化的韌性建設(shè)和災(zāi)害響應(yīng)措施，如開發(fā)社會(huì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)治理框架（如APCC框架）、《畜畜業(yè)和綜合性農(nóng)業(yè)物資供應(yīng)手冊(cè)》等，制定適宜于在干旱周期中采用的市場(chǎng)化干預(yù)措施。

國(guó)際美慈組織及其合作伙伴，從氣候變化、地區(qū)沖突等根本的災(zāi)害驅(qū)動(dòng)因素出發(fā)，通過(guò)加大對(duì)非洲之角韌性建設(shè)的資金支持，幫助社區(qū)提高了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，旨在應(yīng)對(duì)當(dāng)前干旱影響的同時(shí)，也為不可避免的未來(lái)危機(jī)做好準(zhǔn)備。

本篇以國(guó)際美慈在應(yīng)對(duì)干旱災(zāi)害中采取的行動(dòng)為例，希望能夠發(fā)掘社會(huì)力量參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理的創(chuàng)新舉措，推動(dòng)全社會(huì)氣候適應(yīng)能力建設(shè)。

聲明：本系列內(nèi)容僅是項(xiàng)目階段性研究成果，仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)和完善，期待與社會(huì)各界相互交流相互學(xué)習(xí)。

主要參考資料

[1]. Mercy Corps. 2022. Outsmarting La Niña. https://www.mercycorps.org/research-resources/outsmarting-la-nina-drought-response

[2]. Mercy Corps. 2020. Community Cohesion in A Digital Space：Lessons from YAFE Pilot Combating Dangerous Speech. https://www.mercycorps.org/research-resources/community-cohesion-digital-space