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引 言

2020年10月21日-11月19日，全國人大常委會就《中華人民共和國野生動物保護法（修訂草案）》（以下簡稱“野保法修訂草案”）面向社會公開征求意見。

通過認真研讀野保法修訂草案，并與之前的野保法條文進行對照分析，SEE基金會認為，此次法律修訂目標明確、態(tài)度堅定、思路清晰、認真負責，以“公共衛(wèi)生風險”問題為導向，同時強化了“野生動物保護”目標，是一次務(wù)實的、高效的、有決心的修訂。此外，我們也欣喜地看到，我基金會在2月寄送的修法建議《2020年野生動物保護法修訂的十大焦點》中，有立法目的/原則、名錄管理機制、全面禁止非法食用等六條建議均在此次野保法修訂草案中得以回應(yīng)和部分采納。不僅如此，除了SEE基金會，還有多個社會組織、研究機構(gòu)發(fā)布的公開可見的修法建議，均在此次修訂草案中有所吸收和回應(yīng)。這種廣開言路、察納雅言的做法，是中國全面推進依法治國戰(zhàn)略布局下，加快生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實體現(xiàn)。

基于在野生動物保護方面的工作經(jīng)驗和評估，SEE基金會對野保法修訂草案提出四方面建議，并已呈送全國人大常委會法制工作委員會。歡迎業(yè)內(nèi)伙伴在留言區(qū)指正、評論。

一、建立健全野生動物保護與公共衛(wèi)生風險防范的體系，增加“公眾參與和社會監(jiān)督”環(huán)節(jié)。

本次修訂草案重點從源頭防控重大公共衛(wèi)生風險、加強分類分級管理保護、健全執(zhí)法管理體制等六方面進行修改，但明顯缺失了社會監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容。自2015年開始施行的《環(huán)境保護法》，直至2019年1月1日施行的《土壤污染防治法》均將“公眾參與”作為立法原則之一，也納入了社會監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容，并在實際的法律執(zhí)行過程中不斷釋放出政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系的活力和有效性。而作為與環(huán)保法相關(guān)聯(lián)的一部法律，以及緊隨環(huán)保法頒布施行之后的野保法修訂草案，本應(yīng)順應(yīng)新的發(fā)展趨勢，吸收和繼承環(huán)保法的立法理念和先進做法，對“公眾參與和社會監(jiān)督”一以貫之。在建立公共衛(wèi)生風險防范體系時，不光只有公權(quán)力，還應(yīng)充分調(diào)動社會力量的參與，通過信息公開、舉報、監(jiān)督等手段，明確公眾在野生動物保護方面的權(quán)利和參與機制，這樣才能達到全面風險防范的目的。另一方面，在野生動物保護和管理上，公眾參與之所以很重要，主要是因為公眾和社會組織是野生動物保護的重要力量，在監(jiān)督和公益訴訟等方面可以發(fā)揮重要作用。將其放在嚴格監(jiān)管之后，表明國家公權(quán)力是保護和管理的主體，而公眾和社會組織是有力的補充。因此，建議野保法修訂草案能夠吸取環(huán)境保護法立法的經(jīng)驗和理念，把“公眾參與”作為立法原則之一（第四條）；增加社會監(jiān)督、公益訴訟等相關(guān)內(nèi)容，與環(huán)保法作好銜接。

二、對野保法適用范圍重新評估和商榷——科學地、符合邏輯地界定“野生動物”定義和用詞。

本次修訂草案回避了一個難點問題，即對野生動物的定義未作調(diào)整，而是在部分條款中增加了對“其他陸生野生動物”的一些管理規(guī)定。這樣的做法將“野生動物”既作為一個法律概念，又作為一個常識概念，在同一部法律中混搭使用，與邏輯謬誤“白馬非馬”有相似之處。因此，導致一部法律的適用范圍和基本定義有不嚴謹之嫌，對本法所使用的野生動物的定義和用詞需要重新評估。

對于野生動物的定義，建議主要參考科學界的定義，應(yīng)把握科學界定、符合邏輯的原則。我基金會建議的野生動物定義是，“指凡生存在自然環(huán)境狀態(tài)下，或來源于自然環(huán)境的、已經(jīng)短期馴養(yǎng)但還沒有產(chǎn)生進化變異的各種動物。” 野保法的行為效力客體應(yīng)當及于野生動物的廣義定義。我們所建議的定義措辭囊括了原定義的所有外延，并擴大了范圍可以包羅目前社會可以識別的幾乎所有野生動物，包括無脊椎動物，但是排除了實驗動物、伴侶動物、流浪動物、家禽家畜?，F(xiàn)在只是要區(qū)分出在這個廣義定義中哪些部分不由本法調(diào)整而由其他法律調(diào)整即可。同時也要注意有些野生動物可能既受本法調(diào)整也受其他法律調(diào)整的情況。如有人建議的黑名單也受《動物防疫法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)范。但是本著上位法精確、簡潔的原則，受到多法兼管的不需要在此全部陳述，只需調(diào)整其他對應(yīng)法律的表述即可。這就涉及到本法修訂生效后對其他相關(guān)法律的修訂問題，尤其要理順管理思路，不能出現(xiàn)不同法律間的矛盾。

三、對行政管理體制的強化與授權(quán)建立制約機制。

本次修訂草案對執(zhí)法管理體制予以全面強化，賦予了野生動物保護主管部門以及負有監(jiān)督檢查職責的相關(guān)部門較為充分的權(quán)力和職責，來開展野保工作。其中，增加行政強制措施不失為本次修訂草案的亮點之一。但需要注意的一點是現(xiàn)行機制下，賦予相關(guān)權(quán)力的政府部門十分寬泛，除了林業(yè)草原、漁業(yè)部門之外，但凡涉及到野生動物監(jiān)督檢查職責的，例如公安機關(guān)、市場監(jiān)督管理部門、海關(guān)等，都有行政強制權(quán)，存在一定的權(quán)力濫用風險。

我基金會建議，將執(zhí)法權(quán)收歸至唯一或唯二的職能部門，統(tǒng)一行使野生動物執(zhí)法管理職責。在自然資源部下整合原國家林業(yè)和草原局部分職能司，組建野生動物植物管理局，并協(xié)同森林公安等部門強化執(zhí)法力度，同時引入社會組織和公眾參與監(jiān)督，降低分散管理、利用行政強制權(quán)以權(quán)謀利的可能性。

此外，建議在第六十二條中，刪除行政管理部門通過“拍賣”方式處理野生動物及其制品。無論罰沒何種價值的野生動物及其制品，一旦允許用拍賣的方式處理，容易滋生潛在的利益鏈條，變相承認了罰沒的野生動物及其制品貿(mào)易的合法性，所以應(yīng)堅決禁止。建議增加一種處理方式，即“捐贈用于科學研究和野生動物保護宣傳教育”。

四、對“非食用性利用”行為進行規(guī)范和限制，對合法野生動物貿(mào)易外部性的負面影響進行預防。

修訂草案第三十條明確列舉了對野生動物進行非食用性利用的幾種形式，包括“科研、藥用、展示等”。其中野生動物藥用涉及到非常多的爭議和難點，例如穿山甲、虎骨、熊膽等入藥的問題。我基金會建議取消此種列舉，尤其應(yīng)刪除“藥用”，這樣既能弱化爭議，也可以避免變相鼓勵相關(guān)的利用行為。同時，我基金會建議，對野生動物藥用設(shè)置準入門檻，設(shè)立類似《國家畜禽遺傳資源名錄》一類的“白名單”制度，設(shè)定相關(guān)標準，名單可由保護學家、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业攘硇袪款^制定。

綜上，本次公開征求意見的審議稿，充分體現(xiàn)了中央以及立法者對本次修法的重視和決心，我們也頗受鼓舞。借此機會，感謝全國人大環(huán)資委野保法工作專班為該法律修訂草案所付出的大量工作和努力。

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